探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式

■ 文 / 肖延川 杜海蓉 李 明

探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式

■ 文 / 肖延川 杜海蓉 李 明

近年來，江蘇依托地方發(fā)展實(shí)際，積極拓展集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑，深化集體產(chǎn)權(quán)制度改革，探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效組織形式和發(fā)展機(jī)制，為全省城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)作出積極貢獻(xiàn)。

一、積極推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)權(quán)制度改革

江蘇各地堅(jiān)持“加減乘除”四措并舉，不斷完善政策支持體系和考核激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)形成多元發(fā)展格局。截至2015年底，全省村集體經(jīng)營(yíng)性收入302億元，村均172萬元，分別比2010年增長(zhǎng)54.9%和60.7%。

1.做強(qiáng)加法，增添集體發(fā)展動(dòng)力。一是加強(qiáng)政策指導(dǎo)。先后印發(fā)了《發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的意見》《實(shí)施村級(jí)“四有一責(zé)”建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃的意見》，明確一個(gè)發(fā)展方案，健全一套發(fā)展機(jī)制，建設(shè)一批發(fā)展項(xiàng)目的“三個(gè)一”發(fā)展思路，制定發(fā)展序時(shí)進(jìn)度目標(biāo)和具體推進(jìn)措施，并把集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展納入全省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)考核指標(biāo)體系，加大推進(jìn)力度。二是加強(qiáng)財(cái)政項(xiàng)目扶持。“十二五”期間，省級(jí)累計(jì)投入4億元，按照30萬元/村—60萬元/村的標(biāo)準(zhǔn)，扶持蘇中、蘇北近1000個(gè)經(jīng)濟(jì)薄弱村建設(shè)發(fā)展項(xiàng)目。各地發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，形成了資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)型、企業(yè)股份型、農(nóng)業(yè)開發(fā)型、服務(wù)創(chuàng)收型、聯(lián)合發(fā)展型等多種發(fā)展模式。三是探索綜合社發(fā)展。指導(dǎo)各地以村集體經(jīng)濟(jì)組織為依托，探索組建31家區(qū)域內(nèi)農(nóng)民合作社綜合社，著力構(gòu)建集生產(chǎn)、加工、銷售、信貸、保險(xiǎn)、信息、科技等功能于一體的綜合性合作社實(shí)體。蘇州太倉(cāng)等地還探索了農(nóng)民土地入股合作社集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的合作農(nóng)場(chǎng)發(fā)展模式。四是啟動(dòng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理地方性法規(guī)起草工作。將農(nóng)村集體資產(chǎn)管理列入省人大2016年立法調(diào)研計(jì)劃，爭(zhēng)取在解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律地位、成員資格固化、股份合作改革、產(chǎn)權(quán)登記等問題上有所突破。

2.做實(shí)減法，減輕集體發(fā)展包袱。一是化解村級(jí)不良債務(wù)。從2010年起，累計(jì)投入9.16億元省級(jí)財(cái)政資金，幫助蘇北地區(qū)3313個(gè)經(jīng)濟(jì)薄弱村化解村級(jí)債務(wù)近15億元，蘇北地區(qū)近30%的村集體卸下了債務(wù)包袱。二是探索政社分開機(jī)制。蘇州、無錫等地按照“行政事務(wù)劃歸社區(qū)管理，經(jīng)濟(jì)職能留在合作社”的原則，探索分離居委會(huì)的社會(huì)管理、服務(wù)職能和社區(qū)股份合作社的經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能，由財(cái)政全部或部分承擔(dān)社區(qū)社會(huì)服務(wù)和公益支出，提高社區(qū)股份合作社的發(fā)展活力。三是推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)減負(fù)增效。按照省“兩辦”《關(guān)于減輕城鄉(xiāng)社區(qū)負(fù)擔(dān)提升為民服務(wù)效能的意見》，指導(dǎo)各地建立村級(jí)事務(wù)準(zhǔn)入制度，清理村級(jí)組織承擔(dān)的不合理負(fù)擔(dān)。

3.做活乘法，深化集體產(chǎn)權(quán)制度改革。堅(jiān)持以股份合作制改革為主要方向，突出抓好清產(chǎn)核資、成員界定、股權(quán)量化、健全機(jī)構(gòu)、收益分配等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，積極推進(jìn)集體資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本股份化。目前，南京、蘇州、無錫等地已基本完成改革，全省完成改革的村達(dá)6751個(gè)，入社成員1525萬人，量化集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)559億元。一是建立農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記制度。在全面清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，依法界定所有權(quán)歸屬關(guān)系。蘇州、揚(yáng)州、南通、泰州等地還以政府名義發(fā)放農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記證書。二是創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)主體實(shí)現(xiàn)形式。常州、揚(yáng)州等地以村民小組為單位組建合作社，蘇南等地鼓勵(lì)由村級(jí)集體牽頭、成員入股興辦物業(yè)合作社和富民合作社，一些地方鎮(zhèn)村或村村之間采取股份合作形式組建農(nóng)村聯(lián)合投資公司。三是探索股權(quán)流動(dòng)途徑。蘇南等地探索將成員的集體資產(chǎn)股份通過繼承、贈(zèng)予等方式流轉(zhuǎn)給本社其他成員，但不得撤資變現(xiàn)；嘗試對(duì)內(nèi)實(shí)行增資擴(kuò)股，允許成員以現(xiàn)金入股購(gòu)買個(gè)人股份，增加集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力和個(gè)人分紅額度。

4.做好除法，破除體制機(jī)制障礙。一是以地方立法破解集體法人地位難題。2009年出臺(tái)《江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社條例》，明確農(nóng)村社區(qū)股份合作社經(jīng)工商登記后可取得專業(yè)合作社法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照，在法律層面確立了其市場(chǎng)主體地位。二是以進(jìn)場(chǎng)交易破解產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)“暗箱操作”難題。推動(dòng)各地加快流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)建設(shè)，通過公開市場(chǎng)拍賣、招標(biāo)、招租、發(fā)包等方式規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)處置行為。目前，全省產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)縣級(jí)覆蓋面超過68.9%、鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋面超過62%。三是以“陽(yáng)光行動(dòng)”試點(diǎn)破解基層管理不透明不民主難題。在全省部署開展以公開推送、公開交易、公開操作為主要內(nèi)容的農(nóng)村財(cái)務(wù)資產(chǎn)管理“陽(yáng)光行動(dòng)”試點(diǎn)，13個(gè)首批試點(diǎn)村已經(jīng)開辟“e陽(yáng)光”手機(jī)APP、微信公眾號(hào)等平臺(tái)，定期推送農(nóng)民關(guān)心的村務(wù)財(cái)務(wù)、涉農(nóng)補(bǔ)貼等信息，并實(shí)現(xiàn)村與民的網(wǎng)上互動(dòng)，討論決定集體經(jīng)濟(jì)組織事務(wù)。四是以探索征地留用地政策破解發(fā)展空間難題。一些地方在征用土地時(shí)安排一定面積作為留用地，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)優(yōu)先用于農(nóng)民安置、新農(nóng)村建設(shè)等，同時(shí)統(tǒng)籌安排落實(shí)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需用地指標(biāo)，破解用地難題。

通過改革實(shí)踐，江蘇各級(jí)部門已形成共識(shí)，未來新型村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的主要實(shí)現(xiàn)形式就是實(shí)行股份合作制改革。通過股份合作制改革實(shí)現(xiàn)“四個(gè)一”，打造新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，建立一個(gè)歸屬清晰的產(chǎn)權(quán)制度，改變過去“人人有份、人人沒份”的狀況；探索一條風(fēng)險(xiǎn)小收益穩(wěn)的經(jīng)營(yíng)路子，逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)；構(gòu)建一個(gè)公平合理的分配機(jī)制，讓農(nóng)民得益更多更直接；健全一套管理民主的運(yùn)行機(jī)制，不再是村干部或少數(shù)人說了算。

二、當(dāng)前發(fā)展改革中的幾個(gè)問題

隨著發(fā)展改革進(jìn)入深水區(qū)，目前村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)權(quán)制度改革面臨著一些問題。一是集體經(jīng)濟(jì)組織市場(chǎng)法人地位缺失。一些地方集體經(jīng)濟(jì)組織不健全，所有者“人格化”主體事實(shí)上缺失。從國(guó)家層面看，集體經(jīng)濟(jì)組織有法律地位，但無法人地位，不是完整的市場(chǎng)主體。二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能問題。采取“社經(jīng)合一”的管理方式，在大量外來人口遷入的地區(qū)，容易出現(xiàn)擠占或爭(zhēng)奪原集體經(jīng)濟(jì)組織成員福利的問題。實(shí)行“社經(jīng)分離”，可能出現(xiàn)兩套組織“兩張皮”現(xiàn)象，削弱基層組織公共服務(wù)能力。三是集體經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)問題。參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)的發(fā)展項(xiàng)目，集體經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較大，面臨著能否破產(chǎn)并清算其資產(chǎn)資源的困境。四是關(guān)于村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織退出的問題。實(shí)踐中一些共同居住條件喪失的地區(qū)，村民希望將集體資金資產(chǎn)全部分配到人到戶。從產(chǎn)權(quán)角度看，集體經(jīng)濟(jì)組織和成員可以自主決定解散事宜，但是違背國(guó)家發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的初衷。五是集體資產(chǎn)股份權(quán)能的問題。一方面，集體土地和國(guó)有土地權(quán)能一致性還存在法律障礙；另一方面，農(nóng)民分到的股權(quán)還只是成員享有分配的依據(jù)，占有、使用、收益權(quán)能得到體現(xiàn)，包括有償退出、繼承、抵押擔(dān)保等權(quán)利在內(nèi)的處分權(quán)能尚不充分。六是縮小村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)區(qū)域差距問題。從縱向上看集體經(jīng)濟(jì)有了長(zhǎng)足發(fā)展，但是從橫向上看，不同地區(qū)間的差距在增大，全省76%的村級(jí)集體經(jīng)營(yíng)性凈資產(chǎn)集中在蘇南5市，蘇北5市僅占10%。在當(dāng)前“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”的大背景下，如何加大對(duì)經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)的扶持，縮小區(qū)域差距是一個(gè)重要現(xiàn)實(shí)難題。

三、賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利

下一步，江蘇將突出重點(diǎn)，加強(qiáng)統(tǒng)籌，大力推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

1.確保成員資格應(yīng)享盡享。建立成員資格民主確定制度，指導(dǎo)各地開展成員資格界定，建立成員登記制度，對(duì)于歷史上曾經(jīng)為集體作出貢獻(xiàn)的人員，經(jīng)民主程序可以給予適當(dāng)照顧。在有條件的地方，推動(dòng)探索社經(jīng)分離的改革經(jīng)驗(yàn)，厘清集體經(jīng)濟(jì)組織成員與社區(qū)內(nèi)其他居民間的權(quán)利關(guān)系。

2.推動(dòng)股份合作應(yīng)改盡改。總體按照摸清情況、分類實(shí)施、分步推進(jìn)的方法，確保到2020年基本完成經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。對(duì)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚、有穩(wěn)定持續(xù)集體收入的村，抓緊完成改革；對(duì)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的村，做到成熟一個(gè)改革一個(gè)；對(duì)城中村、城郊村、園中村等，把改革作為“撤村建居”的前提條件；對(duì)外來人口較多或暫無能力分紅的村，通過改革，先固化成員的集體資產(chǎn)權(quán)益。

3.賦予股份權(quán)能應(yīng)予盡予。對(duì)政策和實(shí)踐都已經(jīng)明確的問題，如占有、收益等權(quán)能，通過改革確保農(nóng)民享有；對(duì)需要探索完善的問題，如有償退出、繼承等權(quán)能，積極探索，爭(zhēng)取把好的經(jīng)驗(yàn)做法提升為政策法規(guī)；對(duì)需要慎重研究的問題，如抵押、擔(dān)保等權(quán)能，吃透改革精神、嚴(yán)守改革底線，積極穩(wěn)妥推進(jìn)。

4.引導(dǎo)產(chǎn)權(quán)交易應(yīng)入盡入。在確保2017年實(shí)現(xiàn)縣域全覆蓋的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)制度化規(guī)范化建設(shè)，推動(dòng)集體直接經(jīng)營(yíng)的資產(chǎn)資源、集體統(tǒng)一組織的土地流轉(zhuǎn)以及需要政策把握的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易全部入場(chǎng)交易，并逐步引導(dǎo)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)村房屋租賃、農(nóng)村社區(qū)股份合作社股權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保貸款等進(jìn)場(chǎng)交易，充分發(fā)揮市場(chǎng)資源配置作用，激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素潛能。

（作者單位：江蘇省農(nóng)業(yè)委員會(huì)）