河北省承德市雙灤區農村集體資產股份權能改革探析

■ 文 / 時以群 楊 楠 李 雪 邵 科

河北省承德市雙灤區農村集體資產股份權能改革探析

■ 文 / 時以群 楊 楠 李 雪 邵 科

積極推進農村集體資產股份權能改革、發展農民股份合作，是中央全面深化農村改革的重要任務內容。河北省承德市雙灤區作為全國農村集體資產股份權能改革試點單位，通過成立改革工作領導小組，制定系列指導文件，分類指導，突出重點，扎實穩妥推進改革試點工作，初步探索出一條與當地實際相適應的改革路徑和模式，值得關注與借鑒。

一、改革模式

農村集體產權制度改革，出發點在理順農民與集體的關系，賦予農民更多財產權利；難點在農村集體經濟組織成員身份界定；重點在清產核資、股權量化；落腳點在發展壯大集體經濟組織實力和促進農民增收，化解農村基層深層次矛盾和問題。從雙灤區農村集體經濟股份制改革的實踐探索看，初步形成了“政府統籌指導、一村一案一制”的改革思路，并形成了清產核資、股東界定、股權設置和股權管理四個維度的股份改革方法。

（一）改革思路

政府統籌指導。一是加強組織動員。通過組織鄉鎮、村干部和村民代表到先進地區實際考察學習，進村入戶發放明白紙和輔導資料等方式，做好宣傳發動工作；二是堅持“1238”工作法。即堅持“公開、公平、公正”原則，兼顧集體與村民兩個方面利益，嚴把“股東界定、股權設置和股權量化”三個關口，實施成立組織、制定方案、清產核資、股權設置、股東身份界定及股份量化、收益分配、建章立制、注冊登記八個步驟；三是加大政策扶持。區財政對股改成功的村，給予一次性10萬元獎勵，作為股份經濟合作組織的啟動資金；在重點項目安排上，適度向股改村傾斜。

一村一案一制。就是各村根據實際資產、資源、資金情況，制定農村集體資產股份制改革方案和相關配套制度。目前完成集體經濟股份制改革試點的12個村中，主要分三種類型：一是對集體經濟相對匱乏，無集體積累和村集體收入來源的空殼村，以農村土地承包經營權入股成立農村土地股份合作社，目前采取這種改革方式的村有3個；二是對有一定集體經濟收入來源或征地拆遷，有一定集體資金的城中村、城郊村，以資金、資源入股成立股份合作社或股份制公司，目前采取這種改革方式的村有7個；三是對集體資金、資產充足，相對富裕的村，將集體全部資金、資產、資源折股量化成立股份合作社或股份制公司，目前采取這種改革方式的村有2個。

（二）改革辦法

清產核資。堅持尊重歷史、明確權屬原則，由鄉鎮、村成立清產核資小組，對村集體所有的各類資產進行全面清理核實；分清資產性質和權屬，分類造冊，通過民主程序對清產核資結果進行審核確認，并及時張榜公布，上報鄉鎮農經部門備案。

股東界定。充分考慮戶籍已不在本村的在讀大中專學生、出嫁女、農轉非等人群的利益，探索界定包括現役軍人、大中專學生、出嫁女、空掛戶等在內的集體經濟組織成員身份的具體方案，建立健全集體經濟組織成員登記備案機制。根據村情實際制定股東界定具體辦法，由村民大會或村民代表大會民主討論決定。

股權設置。在清產核資的基礎上，根據實際情況合理設置股權和確定折股量化的范圍。對于組級資產屬于村民小組的，股權設置時以組為單位，按照資產量化比例進行分股，分股后按組內人口的多少平均分配股份。為保證公平、公正，在村級集體資產量化股權時一般以戶為單位設置基本股，并可根據實際情況設置勞齡股、老齡股、貢獻股、募集股，暫不設定集體股，各種股份所占總股本的比例由村民大會或村民代表大會討論決定。

股權管理。股份量化到人后，由村股份經濟合作組織向持股成員出具規范的股權證書，作為享受收益分配的憑證，不隨人口的增減而變動；股份持有人對該股份享有所有權，股份可以繼承、贈送、內部轉讓，但不得退股抽回現金。暫不允許村集體以外的單位或個人來村認股，不得以提取現金的形式退股，原則上實行“生不增、死不減、進不增、出不減”的靜態管理，在一定時限內可以小調整，實現“靜動結合”的管理模式。

二、初步經驗

改革試點工作的推進，不僅實現了村民對村集體資產的按股所有和享受股權分紅，也通過提取公積金公益金有力促進了村集體經濟發展，還化解了農村社區各種社會矛盾，有效維護了當地穩定和諧局面。目前雙灤區12個重點改革試點村中已有4個村實現了分紅，其中西地鄉肖店村實現村民2012年—2015年累計分紅260余萬元，戶均增收5000多元。認真總結雙灤區農村集體資產股份制改革情況，主要有以下三個方面經驗啟示：

1.農村集體資產股份制改革必須堅持公開、公平、公正原則。改革涉及每一位集體組織成員的切身利益，改革中各種利益矛盾交織，稍有不慎就會影響改革成敗甚至社會穩定。必須堅持依法合規、嚴格程序，廣泛尊重農民意愿，將“四議兩公開”決策程序貫穿于改革的全過程。雙灤區采取關鍵環節“張榜公示，三榜定案”的方式，最大限度地保障農民群眾的知情權、參與權、決策權、監督權。改革的過程，實際上也是完善農村集體經濟治理結構的過程，只有切實發揮成員主體作用，依靠公開民主決策，才能保證公平、公正。

2.農村集體資產股份制改革必須因地制宜、分類推進。農村集體產權制度改革從上世紀80年代開始，經歷了30多年的各地實踐探索，依然沒有一個標準模式能夠做到“一改解千愁”。因此，要針對各村“三資”現狀和村班子、村民的實際情況，對集體產權制度改革的重點和任務采取差別化處理，對資源性資產和經營性資產選擇不同的股份制改革路徑，防止出現“一刀切”。同時，在改革的時機上也要避免“齊步走”，條件成熟的村可以先行先試、總結經驗，條件不成熟的不要強行推動，以免激化矛盾。

3.農村集體資產股份制改革必須與構建農村集體資產運行新機制相結合。集體資產股份制改革通過構建歸屬清晰、責權明確、保護嚴格、流轉順暢的農村集體產權制度，保護農民作為農村集體經濟組織成員的權利。但改革的目標是以此為基礎，構建農村集體資產運行新機制，使農民緊密參與下的農村集體經濟組織更好地與現代市場主體對接。在實現集體資產保值增值的同時，促進農民持續穩定增收。

三、面臨的主要困難和問題

1.存在產權歸屬爭議。清產核資以村民小組為單位進行獨立核算，由于長期發展過程中，村民小組之間存在資產變更調整，各村民小組對資產權屬界定存在一定爭議和矛盾，有些還引發了上訪等社會問題，影響了改革工作的順利開展。

2.稅負明顯增加。基層同志反映，按現行法律法規，村集體經濟改制后，很多經營業務屬于非農領域，不能享受現行涉農稅收優惠政策。如西地村股份經濟合作社，在從事底商出租時要繳納增值稅、企業所得稅、契稅等多種稅，其中僅企業所得稅一項稅率就高達25%。如果合作社進行利潤分紅，成員還須繳納20%的個人所得稅。稅負增加將會明顯沖減改革帶來的紅利，影響集體資產股份制改革的積極性。

3.監督管理不健全。基層同志反映，目前農村集體資產股份制改革處于起步階段，相關規章制度還不完善；改革后的集體經濟組織負責人基本上是村“兩委”主要成員，如何界定村級行政管理職能和集體經濟組織經營職責，需要進一步明確監管主體和監管方式。

四、有關建議

1.抓緊出臺相關法律法規。在總結各地試點經驗的基礎上，抓緊研究制定國家層面的農村集體經濟組織法律法規，更好指導各地推進農村集體產權制度改革工作。

2.給予稅收等政策支持。針對改革后農村集體經濟合作社和成員稅負明顯增加的問題，研究出臺相關稅收政策，減免部分稅收，為推進和深化股份制改革創造良好環境。對改革后的集體經濟和企業運行給予審批、登記、產業發展等方面的政策扶持，促進改制后的股份制企業健康運行，提升改革效果。

3.健全監督管理工作。加強農經部門的相關職能和人員力量配備。加大對農村集體經濟組織重大項目投資、大額資金使用和收益分配方案等重大事項的監管力度。加大對村集體經濟組織核心成員的培訓力度，提高合作社成員的自我監督管理能力。

（作者單位：時以群，邵科，農業部管理干部學院；楊楠，李雪，農業部人事勞動司）