改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度保障集體成員權(quán)利

■ 文 / 余 葵

改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度保障集體成員權(quán)利

■ 文 / 余 葵

今年4月25日習(xí)近平總書記在小崗村考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，要在堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的同時(shí)，著力推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制。這不僅是推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的強(qiáng)烈信號(hào)，也是加快農(nóng)村改革發(fā)展乃至促進(jìn)全面深化改革的響鼓重錘。

一、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是深化農(nóng)村改革的必然要求

縱觀我國改革開放38年的歷程，農(nóng)村改革的一條主線就是不斷改革和完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，在堅(jiān)持集體所有制前提下，賦予農(nóng)民越來越充分的集體資產(chǎn)使用權(quán)。進(jìn)入新世紀(jì)，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的覆蓋范圍更廣，參與改革的集體經(jīng)濟(jì)組織數(shù)量更多，推進(jìn)這項(xiàng)改革是新時(shí)期深化農(nóng)村改革的必然要求。

1. 農(nóng)村集體資產(chǎn)總量快速增加，農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)的權(quán)益訴求日益強(qiáng)烈。截至2015年底，全國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織賬面資產(chǎn)（不含資源性資產(chǎn)）總額2.86萬億元，村均493.9萬元，其中75.5%集中在東部地區(qū)；集體土地資源66.9億畝，其中耕地面積18.1億畝。隨著農(nóng)村集體資產(chǎn)規(guī)模不斷增大，農(nóng)民群眾對(duì)于明晰集體資產(chǎn)權(quán)益及份額的愿望越來越高，亟需通過改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利，讓農(nóng)民群眾在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中得到更多實(shí)惠。

2. 農(nóng)村社區(qū)人口結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，迫切要求加快農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。隨著城鄉(xiāng)社會(huì)管理體制的不斷改革，我國城郊結(jié)合部和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村社區(qū)人口結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了新的變化：一是大量外來人口涌入農(nóng)村社區(qū)。在一些較富裕的農(nóng)村，特別是在珠三角、長三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，出現(xiàn)了農(nóng)村原住居民與外來常住人口數(shù)量嚴(yán)重倒掛現(xiàn)象，利益訴求情況復(fù)雜。二是本村內(nèi)部人口結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。在一些集體資產(chǎn)總量較大的農(nóng)村，部分農(nóng)民離開本村進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商，但由于集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明晰，進(jìn)城農(nóng)民普遍擔(dān)心進(jìn)城后原屬于他們的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體資產(chǎn)收益分配權(quán)受到損害，因此其“帶著資產(chǎn)權(quán)益進(jìn)城”的愿望十分強(qiáng)烈。農(nóng)村社區(qū)人口結(jié)構(gòu)的變化，對(duì)明晰集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬、界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格都提出了新的要求，迫切要求改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。

3. 開發(fā)利用資產(chǎn)資源迫切要求加快農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。截至2015年底，全國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織固定資產(chǎn)原值已達(dá)10945.1億元，特別是在一些城中村、城郊村、集體凈資產(chǎn)規(guī)模較大的村，集體土地的市場(chǎng)價(jià)值迅速升高，開展物業(yè)經(jīng)營的預(yù)期收益穩(wěn)定，非常適宜利用集體積累的貨幣資金，通過產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目經(jīng)營實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)增值，但這需以歸屬清晰的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度作為制度基礎(chǔ)。開發(fā)利用集體資產(chǎn)資源迫切要求改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大掃清體制障礙。

4. 解決農(nóng)村財(cái)務(wù)管理面臨的問題迫切要求加快農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。不少地方?jīng)]有按照要求將征地補(bǔ)償費(fèi)公平合理地分配給被征地農(nóng)民，留存集體部分存在分配不公開、不合理、使用不適當(dāng)?shù)葐栴}；一些地方在集體機(jī)動(dòng)地、“四荒地”、物業(yè)等資源資產(chǎn)的管理上存在合同管理不完善、民主程序不履行、收益分配不透明等問題；少數(shù)干部私自發(fā)包、低價(jià)發(fā)包，發(fā)包收益不公開，導(dǎo)致集體資產(chǎn)流失、干群矛盾突出，成為農(nóng)民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題。解決這些問題，客觀要求改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，建立健全集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)管理和收益分配機(jī)制。

二、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革需要把握的幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)

1. 明確農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)主體。根據(jù)現(xiàn)有法律和文件，農(nóng)村集體資產(chǎn)包括集體所有的耕地、林地、草地、山嶺、荒地、灘涂等資源性資產(chǎn)，用于經(jīng)營的房屋、建筑物、機(jī)械設(shè)備等經(jīng)營性資產(chǎn)，以及用于農(nóng)村教育、文化、衛(wèi)生等公益事業(yè)的非經(jīng)營性資產(chǎn)。農(nóng)村集體資產(chǎn)歸誰所有？這是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革必須解決的首要問題。根據(jù)《物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定和黨的十八屆三中全會(huì)有關(guān)要求，農(nóng)村集體資產(chǎn)應(yīng)為本集體成員集體所有，具體表現(xiàn)為：一是成員共同享有集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，集體與成員不可分割，成員不能以個(gè)人身份享有和行使集體所有權(quán)；二是具有明顯的地域性和社區(qū)性，集體成員具有明確的地域邊界；三是集體事務(wù)由全體成員民主決策，一般實(shí)行合作制的“一人一票”。

2. 明確農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)的行使主體。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村“兩委”屬于性質(zhì)不同、權(quán)能不同、難以相互替代的組織。村級(jí)黨組織是執(zhí)政黨在農(nóng)村的基層“黨務(wù)性”組織，是村各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。村民委員會(huì)是以辦理農(nóng)村社會(huì)公共事務(wù)為重點(diǎn)的基層“政務(wù)性”組織，負(fù)責(zé)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是以土地等集體所有財(cái)產(chǎn)為紐帶，承擔(dān)土地承包、資源開發(fā)、資本積累、資產(chǎn)增值等集體資產(chǎn)經(jīng)營管理服務(wù)的基層經(jīng)濟(jì)性組織，是農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)的行使主體。

3. 明確農(nóng)村集體與成員的財(cái)產(chǎn)關(guān)系。這是產(chǎn)權(quán)制度改革的核心，要按照習(xí)近平總書記提出的“著力推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革”的要求開展改革工作。對(duì)于資源性資產(chǎn)，重點(diǎn)是抓緊抓實(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，在充分尊重承包農(nóng)戶意愿的前提下，探索發(fā)展土地股份合作等多種形式；對(duì)于經(jīng)營性資產(chǎn)，重點(diǎn)是明晰集體產(chǎn)權(quán)歸屬，將資產(chǎn)折股量化到集體經(jīng)濟(jì)組織成員，發(fā)展農(nóng)民股份合作，健全集體資產(chǎn)運(yùn)營的管理新機(jī)制；對(duì)于非經(jīng)營性資產(chǎn)，重點(diǎn)是探索集體統(tǒng)一運(yùn)營管理的有效機(jī)制，更好地為集體經(jīng)濟(jì)組織成員及社區(qū)居民提供公益性服務(wù)。

4. 保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利。首先，要按照尊重歷史、照顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，作為其參與集體收益分配的依據(jù)，解決集體經(jīng)濟(jì)組織成員邊界不清的問題；其次，要建立健全集體經(jīng)濟(jì)組織成員登記備案機(jī)制，集體經(jīng)濟(jì)組織要編制成員名冊(cè)，并在縣鄉(xiāng)主管部門備案。依法保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，落實(shí)好農(nóng)民對(duì)集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的民主管理權(quán)利。

5. 賦予農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份的權(quán)能。積極開展賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有權(quán)、收益權(quán)試點(diǎn)，把農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份的收益分配權(quán)落實(shí)到位；有條件地開展賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份有償退出和繼承權(quán)試點(diǎn)，集體資產(chǎn)股份有償退出應(yīng)以保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)為核心，嚴(yán)格限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織的范圍內(nèi)；在尊重本集體經(jīng)濟(jì)組織成員意愿的基礎(chǔ)上制定農(nóng)村集體資產(chǎn)股份繼承辦法；慎重開展賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)試點(diǎn)。

三、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革亟待解決的幾個(gè)問題

1. 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是全面深化農(nóng)村改革必須要趟的深水區(qū)，迫切要求加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，做好整體謀劃，構(gòu)建制度框架。落實(shí)三中全會(huì)任務(wù)分工，要盡快出臺(tái)推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)性文件，明確改革的總體思路、目標(biāo)任務(wù)、工作重點(diǎn)、配套政策，確保改革沿著正確的方向推進(jìn)。

2. 加快立法進(jìn)程。由于集體經(jīng)濟(jì)組織民事主體地位涉及民事基本制度和農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度，按照《憲法》《立法法》有關(guān)規(guī)定，應(yīng)由全國人大及其常委會(huì)制定相關(guān)法律，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的登記、管理、權(quán)利義務(wù)等作出規(guī)定，賦予其民事主體地位。如果目前出臺(tái)法律有難度，可以由全國人大及其常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院先制定集體經(jīng)濟(jì)組織條例，并在正在研究制定的民法總則中明確其民事主體地位。

3. 加大政策支持。要清理和廢除各種阻礙農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不合理規(guī)定，建立健全財(cái)政引導(dǎo)、多元化投入共同扶持集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效機(jī)制。落實(shí)好2016年中央1號(hào)文件有關(guān)“制定促進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的稅收優(yōu)惠政策”的要求，有關(guān)部門要盡快出臺(tái)專門文件，為改革營造良好的稅收政策環(huán)境。

（作者單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司集體資產(chǎn)管理處）