抓住時機 試點休耕

文//鄭紅明

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抓住時機 試點休耕

文//鄭紅明

黨的十八屆五中全會通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出，“堅持最嚴格的節約用地制度，……探索實行耕地輪作休耕制度試點”。2015年11月11日，國務院常務會議提出要推動南方掛坡地退耕還林，推進休耕及玉米與大豆輪作，促進種植結構調整。這是我國首次在國家層面提出輪作休耕制度。

當前國內糧食產量呈現結構性供大于求，庫存急劇增加，倉儲補貼負擔加重。同時，地力嚴重透支，生態環境不斷惡化。化解高庫存與恢復地力已成為當務之急。我國已經對北部大草原實行輪牧，在近海實行休漁，然而我們的耕地卻沒有休息，還在用化肥充當催化劑，是到了讓耕地歇歇的時候了。

當前休耕時機較為有利

一是全社會基本形成了共識。以前由于我國人多地少，糧食單產較低，糧食供應一直處于緊平衡中，因此格外強調精耕細作，棄耕拋荒被認為會影響我國糧食安全，影響農業基礎的穩定，不但要受到道德的遣責，還可能會受到政府的處罰，甚至可能會被收回土地承包權，是不允許的。隨著我國糧食單產和總量的提高，隨著糧食對外開放的擴大，我國的糧食安全保障已經上升到了更高的層次。以往藏糧于倉、藏糧于民、以豐補歉的糧食安全理念開始受到挑戰。實行休耕，減少糧食供應，在黨中央、政府、學術界和民間均已達成了共識。

二是國內糧食供應充足。休耕的前提是必須能保障國家糧食安全。幾千年來，我國沒有真正實行過休耕，主要原因是人多地少，糧食供應偏緊。當前國內糧食連續豐收，特別是三大主糧品種庫存高企，供應充足，這既是當前實行休耕，從供給側減少糧食供應，化解國內糧食庫存高企的原因，也為實行休耕提供了物質條件。

三是當前國際形勢利于實行休耕。當前國際糧食供應相對充裕，糧價較低，便于我們統一利用國內外兩個市場來保障國內糧食安全。據聯合國糧農組織（FAO）發布的最新數據顯示，2015年全球谷物總供應量將達到29.31 億噸，已連續三年豐收，較2014年平均供給水平增加3.12%。2015年全球谷物庫存均值為4.88億噸，較2014年增長5.17%。由于全球經濟增速放緩、供應相對寬松以及美元持續表現強勢，糧食出口國競爭激烈，不斷拉低出口價格。2015年，全球糧食價格連續第四年下跌，且創下7年最大跌幅。其中谷物價格指數下跌了15.4%，國內外糧食價差進一步壓大。從休耕的角度進行考慮，此時進行休耕，若供需出現較大缺口，可通過進口較低價格的國際糧食來保障國內糧食供應，避免國內糧價大幅上漲。

四是我國經濟實力增強，有能力進行適當休耕。推行土地休耕，不是說讓農民不種地就完事了，它需要強大的經濟實力作后盾。國家要給農民一定的補償，把農民的種地權暫時贖回來，才能推行下去。對我們這樣一個擁有18億畝耕地的大國來說，如按照一成的比例進行休耕，每年需要的補貼動輒幾百上千億元，沒有強大的經濟基礎根本無力推動。上世紀80年代和90年代，我國也經歷了糧食大豐收，出現糧滿為患的現象。由于經濟能力限制，只能提出調整種植結構，結果引起糧食生產大起大落。經過三十多年的改革開放，我國的綜合經濟實力已大大增強，目前已是世界第二大經濟體，有能力拿出更多的資金用于農業可持續發展。糧食直補的實行，農業稅的取消，無一不是我國經濟實力不斷增強的體現。目前我們已經有能力給推行休耕的農戶適當的補償，使糧食生產在適當減少的同時，糧食生產能力又不下降，從而跳出糧食生產大起大落的怪圈，使糧食安全保障水平處于更高層次。

積極穩妥試行休耕

推行土地休耕，從長期來看，會增加土地肥力，提高糧食單產和質量，對保障國家糧食安全、推進新農村建設和城鄉一體化發展、促進生態文明建設將發揮重要支撐作用，但短期會造成耕地數量下降。如不慎重確定休耕規模、范圍與年限，將會對國內糧食安全造成不利影響。因此，一定要根據我國的實際情況，積極穩妥審慎推行，而不能盲目照搬國外的經驗，以免水土不服，危及國內糧食安全。

——合理確定休耕規模。雖然我國糧食產量和庫存量均創歷史新高，供應壓力巨大，但只是結構性過剩，總體上仍處于緊平衡狀態。因此不能像美國那樣實行大規模休耕。加上我國仍是發展中國家，又沒有經驗，先期休耕應以試點為主，不能一下子規模搞得過大。同時為應對可能出現的面積調減后因天氣等原因導致單產下降、國際糧價大幅上漲引起的進出口逆轉等不可預料的情況，休耕規模也不能太大。當前應該以確保國內糧食產量不低于5.5億噸為標準制定休耕比例，即不超過全國耕地的10%較為妥當。而試點初期規?？梢赃m當低一點，以全國耕地的3%～5%的比例較為適宜。

——科學劃定休耕范圍。由于我國耕地質量下降是全國性的，因此，總體思路是爭取通過若干年或更長的時間，將全國的所有耕地全部休整一次，并循環進行休耕。為確保試點取得良好效果，初期休耕的重點范圍應放在不適宜種糧的地區，如南方重金屬污染地區、北方水資源嚴重缺乏地區，以及糧食單產較低的地區和倉容十分緊缺的主產區如鐮刀彎地區、南方掛坡地、北方漏斗區等。

——因地制宜確定休耕期限。區別不同情況，實行不同的休耕年限。一種是實行中長期休耕的地區。對高污染地區、土地貧瘠地區、水資源缺乏區以及耕地退耕還林、還草、還湖的可實行較長時期休耕。時間可以是10～15年，甚至更長。另一種是短期休耕。就是將現有耕地按一定比例在一定時期內進行循環休耕，以此達到保護土地資源、保護生態環境、提高耕地使用效益的目的，如對主產區試行每隔3～5年休耕一次。

——合理確定補償標準。休耕的補償標準不能太高，也不能太低。太高國家財力難以承受，太低農戶又不樂意。總體原則是要既有利于讓休耕的農民樂意，也要讓種地的農民有生產積極性?？筛鶕莞恋厮诘氐耐恋叵鄬ιa效益和當地的旱地租金價格，評估、確定一個年度土地租金補貼價格。也可參照國家西部大開發退耕還林、還草的補貼標準執行，每年每畝補貼糧食300斤。鑒于土地休耕大多數是糧食主產區，可按照目前的物價水平或最低收購價格，折算成現金補貼給農民。補貼發放程序可參照目標價格、糧食直補辦法或退耕還林、還草等辦法執行。

——加強休耕管理。為了讓土地休耕落到實處，真正起到休養耕地、保護生產能力、減少產出、化解庫存的目的，就必須建立管理機構，加強對休耕制度的實施與管理。一方面要監督農民不得在已休耕的土地上，種植以收獲為目的的任何農作物。督促農民種植綠肥，通過翻耕達到增強地力的目的。不得建筑占用及其他任何占用已休耕土地，確保糧食生產能力。另一方面要對農民休耕的土地登記造冊，建檔保管，嚴禁農民將同一土地超期限休耕或者應休耕的土地不休耕等。對違反休耕制度的農戶要給予嚴厲的處罰，確保耕地輪流休耕，真正保護和提高耕地的長遠使用效益。

（作者單位：浙江省衢州市糧食收儲有限公司）