淺議縣城建設對吸納農業轉移人口的重要作用

汪煜麗

?

淺議縣城建設對吸納農業轉移人口的重要作用

汪煜麗

《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》提出，要加大對中西部地區發展潛力大、吸納人口多的縣城和重點鎮的支持力度。“十三五”期間，河南省要加快縣城建設，發揮其在吸納農業轉移人口、統籌城鄉發展和加速城鎮化進程中的重要作用。

一、河南省縣城建設現狀

“十二五”時期，特別是河南省政府城鎮化三年行動計劃發布實施以來，河南縣城建設取得了顯著成效，縣城建成區面積不斷擴大，基礎設施明顯改善，經濟實力大大增強，對農村人口吸引力不斷增強。

2014年，河南省縣城建成區總面積為1646.04平方公里，全省縣城常住人口達1278萬人，占全省城鎮常住人口的30％，但總體來說當前河南省縣域經濟實力弱，支撐縣城發展的實力不足，目前部分縣城仍是建制鎮體制，管理職能不完善，建設資金不足，縣城的公共基礎設施和醫療、衛生、教育文化等社會服務配套設施相對薄弱，限制了人口和產業的容納能力，就業機會相對較少。

二、當前河南省縣城發展面臨的機遇

一是國務院總理李克強在今年政府工作報告中提出，發展中西部地區中小城市和小城鎮，容納更多的農民工就近就業創業，讓他們掙錢顧家兩不誤，縣城發展將得到更多政策支持。

二是河南縣域人口流動方向出現重大變化。農村人口轉移呈現出以省內轉移為主、以縣內轉移為主的結構，2012年～2014年，河南省農村外出務工比例呈連續下降趨勢。作為勞務輸出大省，河南要更加重視農民工就近就地就業，加快縣城和重點鎮建設。

三是河南縣城吸引農業轉移人口的潛力和空間較大。2015年，河南省城鎮化率為46.6％，比全國平均水平約低10個百分點，而86個縣（市）城鎮化率遠低于全省平均水平，其中一半以上低于35％，13個縣的城鎮化率低于30％，最低的不足25％。到2020年實現60％的城鎮化率目標，潛力與空間較大。

四是河南的縣城對農村轉移人口有較大吸引力。2015年，河南省地方經濟社會調查隊在全省18個省轄市的縣（市、區）調查結果顯示，農民在向城鎮化的轉移中，愿意在縣（市）落戶的最多，占49.8％。相對大中城市來說，縣城具有落戶成本較低等優勢。此外，河南180個產業集聚區多分布在縣域，基本都圍繞在縣城周邊或者依托基礎較好的鄉鎮，已發展起來很多有很大影響的產業集群，強化了人口向以縣城為中心區域的集聚。

五是縣城可以充分利用現代交通、通信及信息技術和互聯網等帶來的新的發展機會，更好地服務“三農”和一二三產業融合發展，實現更好更快發展。

三、加快縣城吸納農業轉移人口的對策建議

“十三五”時期，要以五大發展新理念為引領，打造各自特色，發揮縣城吸納農業人口轉移的重要載體作用，全面提升縣城規劃建設水平，完善產業功能、服務功能和居住功能，解決農業轉移人口的就業、住房和社會保障等問題。

（一）進一步提高認識，重視和加快縣城建設

縣城和小城鎮是城鎮體系的基礎和依托，是統籌城鄉發展的關鍵節點。培育壯大中原城市群，構建“一極三圈八軸帶”的發展格局，不僅要全面提升省轄市的建設管理水平，同時還要培育以縣城為重點的一批中小城市，吸引農業轉移人口就地就近就業和農民工返鄉創業。按照河南省“十三五”規劃，到2020年，推動省直管縣（市）和納入中心城市組團的縣（市）城區發展成為50萬人口以上的中等城市，縣級城市城區平均人口規模達20萬人以上，未來5～10年，條件好的縣城要按中等城市標準規劃建設，一般縣城按小城市的標準建設，同時，積極發展重點鎮和特色小城鎮。

（二）適度拓展縣城發展空間，增強其容納能力

河南省絕大多數縣城城區規模偏小，為了能夠承載更多的農村人口，縣城面積應不斷擴大規模。結合河南省縣級城市擴容提質三年行動計劃，擴大縣城建成區面積，吸納更多人口。目前河南省縣城平均人口為14.8萬人，如果到2020年增加到20萬人，平均每個縣城增加5.2萬人，全省86個縣城共增加人口約447.2萬人，帶動城鎮化率提高約4個百分點。

（三）提升縣城基礎設施水平

要加大公共財政的支持力度，加強縣城公共供水、道路交通、燃氣供熱、信息網絡等市政設施和教育、醫療、文化等公共服務設施建設，推進城鎮生活污水垃圾處理設施全覆蓋，提高縣城垃圾資源化、無害化處理能力，搞好中小學校和幼兒園的新建和擴建，加強縣級文化館、圖書館和體育設施建設，以優越的公共服務條件吸引農民進城居住。

（四）增強縣城的產業支撐，提高就業吸納能力

加快產業集聚區、商務中心區和特色商業區建設。積極發展娛樂休閑及特色旅游、健康養老養生等服務行業，大力發展電子商務，圍繞“互聯網+”開展農產品加工、鄉村旅游、農產品定制等經營服務，延長農業生產的產業鏈條。加強農村電商基礎設施建設，以縣城為依托，逐步完善縣、鄉、村三級物流節點基礎設施網絡。加大招商引資力度，積極探索承接產業轉移新模式。縣城應積極融入中原城市群和城市組團，找準自己的定位。從資源、產業、環境和區位出發，因地制宜，創新發展，把縣城建設成各具特色的中小城市。

（五）加大改革創新力度，引導人口向縣城聚集

一是加快改革縣城的管理體制，撤銷縣城的建制鎮體制，改建街道辦事處，向城市管理體制轉變，實行信息化、精細化、網格化管理。二是利用并創新土地、稅收、信貸、投資、人才等各項改革政策，促進有能力有意愿的人口向縣城轉移落戶。“十三五”時期，要全面放開縣城落戶限制，建立以居住證為載體的城鎮基本公共服務供給機制。推進進城定居農民就業創業，對從事工商業經營的，優先辦理經營資質和置業手續；對就業創業的，人社部門負責提供職業介紹、技能培訓、創業指導等免費服務；對創業困難的，按照國家政策優先提供創業培訓和小額擔保貸款。引導各類要素通過市場機制向縣城轉移集中，以優惠政策鼓勵農業轉移人口在縣城購房，實施財政補貼政策，強化金融支持，對無能力購房的進城農民，加大保障性住房建設力度，探索進城落戶農民對土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權的有償退出機制。創新投融資機制，鼓勵社會力量和民間資本參與縣城基礎設施建設和運營，如公共交通、城市供排給、城市綠化等，給予興辦學校、醫院、養老院等服務設施政策性支持。新增建設用地計劃向發展潛力大、吸納人口多的縣城和重點鎮傾斜。

（六）發揮縣城在扶貧攻堅與統籌城鄉發展中的重要作用與潛力

一是發揮縣城在扶貧攻堅中的重要作用。將加快縣城建設與推進易地扶貧搬遷相結合。2014年年底，河南省53個貧困縣城鎮化率為33.2％，低于全省平均水平12個百分點。要立足實際，加大支持力度，把縣城作為主陣地，促進有能力有意愿的貧困人口向縣城轉移落戶，在城鎮就業和穩定增收。

二是要充分發揮縣城在統籌城鄉發展中的作用與潛力。加強縣城與大城市在商業、教育、醫療等方面的合作，如鼓勵大城市的連鎖超市、文化娛樂項目、商業服務項目等向縣城和小城鎮布局，結合國家“十三五”期間推進的分級診療體制、醫養結合、基層公立醫院改革，推動省市優質醫療機構在縣城設立分支機構，使農民在縣城也能享受優質醫療資源，解決病人到大城市看病難的問題，鼓勵與安排大城市優質教育資源與縣城分享等。在縣城和小城鎮推動建設寄宿制學校，讓偏遠山區農村學校的學生到縣城和小城鎮上學，也有助于推動城鎮化。以優惠政策吸引鼓勵各類人才和有實力的農民工返鄉到縣城和小城鎮創業就業，推進“大眾創業、萬眾創新”，促進縣城的發展。縣城要改變傳統的經濟增長方式，實現綠色低碳發展，重視生態環境保護，積極推廣利用太陽能、天然氣等清潔能源，最大限度地減少污染物的產生和排放，創建園林城市、森林城市、低碳城市等，建設環境優美的宜居宜業城市，吸引農業轉移人口和高級人才去居住和創業。

（作者單位：河南省人民政府發展研究中心）