布衣參事的爭辯與展望

文/栗燕杰

布衣參事的爭辯與展望

文/栗燕杰

導 讀

參事制度是新中國的一項特色制度。四川省成都市建立的“市民參事”制度，作為公眾參與的新形態，體現并踐行了“為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民”的精神，其生存壯大需要呵護與支持。今后的“市民參事”，需要發揮制度優勢，避免走形異化。

中國的參事制度緣起于新中國成立前夕，當時黨的主要領導人從建設社會主義民主政治的總體構想出發，提出在政府內部設立具有統戰性和咨詢性的參事工作機構。新中國成立伊始即任命了政務院參事，并正式設立參事室，2009年公布《政府參事工作條例》，更使得政府參事工作走向法治化與規范化。四川省成都市2016年政府工作報告提出建立“市民參事”制度，被媒體形象地稱為布衣參事或草根參事，將直接搜集市民的民生、民向和民怨，把來自基層的聲音不折不扣地送至黨政領導的“案頭”，一石激起千層浪，引發廣泛討論，贊成、反對皆有。顯然，對其給予足夠的審視和討論，有可能達到“越辯越明”的效果。

布衣參事之爭與辯

有觀點認為“布衣參事”與《政府參事工作條例》存在不一致，特別是年齡等具體規則存在直接沖突。對此，筆者認為該創新只是借用“參事”之名，并非嚴格狹義的“政府參事”。二者并未發生直接抵觸。竊以為，隨著成都、武漢等地有關草根參事、布衣參事等新型模式的不斷發展完善，將為政府參事法律制度的進一步完善，提供寶貴的探索經驗，形成“周雖舊邦，其命維新”之格局。

有人提出，設置布衣參事純屬疊床架屋之舉，不如更充分發揮人大代表、政協委員之作用。對此，一方面，不應將兩者對立起來，人大代表、政協委員之作用發揮，有待進一步加強提升，是依法治國的重要內容自不待言；而“通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”，這也是憲法上“一切權力屬于人民”的題中之意，兩者完全可以并行不悖。另一方面，在經濟社會高度復雜化的當下，公眾參與形態多樣化、靈活化，更加適應社會各界民眾的多元性需求。如習近平總書記于2006年在《法治：新形勢的新要求》中所指出的，“社會主義民主政治和公眾參與的發展對落實依法治國提出新要求”。布衣參事作為公眾參與的新形態，體現并踐行了“為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民”，予以一概否定的態度做法，不無商榷余地。

總之，布衣參事制度是否有生命力？是否值得全國推廣普遍實施？就目前來看，該問題之回答仍不確定。但是，這并不妨礙我們進行相關探索，為公眾參與和管理國家社會事務提供新渠道，提供新的可能。

點 睛

布衣參事作為公眾參與的新形態，體現并踐行了“為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民”，予以一概否定的態度做法，不無商榷余地。

布衣參事之望與惕

布衣參事作為新生事物，其走向如何仍有待觀察，其生存壯大需要呵護支持。筆者以為，一方面，今后政府管理、社會治理的新生事物之孕育誕生，應本著“大膽假設、小心求證”之意，做好合法性、科學性的事先評估論證，盡可能避免發生“名不正則言不順”的誤解與尷尬。另一方面，改革創新與實施法治需有機統一。既要防范以改革之名侵害法律秩序，也要警惕以法治為由扼殺改革，法律制定、法律實施應給改革留下足夠空間，通過分權體制、授權機制等為創新提供法律制度的依據，通過適度的責任機制、評估機制走向有序改革。就布衣參事而言，如何發揮其制度優勢，如何避免走形異化，筆者以為應注意以下方面。

首先，發揮其新機制更靈活之優勢而拒絕僵化。一些傳統的公眾參與形態，其效能逐步衰減，與機制之僵化、人員之特權化不無關系，以至于其提供民意、參與決策服務于一己或特定群體之私利。布衣參事如人員過分固定化而缺乏流動，如權力與職責嚴重失衡，則仍有南轅北轍之風險。

其次，征求民意與公眾參與應誠心誠意而非先入為主。一些地方政府在公眾參與方面的創新很多，諸如公眾意見征詢委員會、決策咨詢委員會、參與式預算、開放式決策等新機制層出不窮，但在類似PX重大建設項目上馬時，仍因參與不足、不力而受到詬病、產生爭議、甚至發生群體性事件。其背后是雖然制度建設琳瑯滿目，但實施誠意明顯不足，先入為主上馬工程的沖動，導致征求民意、公眾參與淪為走過場。成都等地的布衣參事創新，其實施效果如何，有賴于領導干部的虛懷和誠意。

再次，布衣參事的代表性需不斷提升而非一蹴而就。不少地方的價格聽證會上，與一般民眾對漲價的七嘴八舌形成鮮明對比，聽證會上代表往往眾口一詞支持漲價，價格聽證會也因此被戲謔為“漲價會”。究其根源，這與聽證代表的來源、立場具有密切關聯。“屁股決定腦袋”，話糙而理不糙。據悉，成都已對布衣參事提出“不是黨政機關的官員，不是人大代表或政協委員，不是中共黨員”的“三不”要求，已然深刻警惕到該問題之嚴峻性。如何通過更加精細化之制度規范予以保障，仍有待繼續探索觀察。

最后，布衣參事的功能定位應更充實而非偏狹。布衣參事可征集匯總民意，在重大決策等行政活動中可知情參與監督也應激活。一是發揮慎思性效果：一些地方政府的重大決策、運動式治理，帶有隨意性，布衣參事的介入應增強深思熟慮，避免“拍腦袋”決策、甚至“連腦袋都不拍”的決策之弊病。二是發揮建設性效果：對于政府治理的瑕疵漏洞，予以彌補修正，幫忙而不添亂，補位而不越位。三是必要時發揮阻遏性效果：對于政府社會治理中出現的明顯違法、偏差，布衣參事應可通過多種渠道，發揮“剎車”之效，予以叫停乃至廢止或撤回。阻遏性效果雖然并不常見，但作為最后一道防線的意義價值，不容小覷，不可低估，不得否認。

（作者單位：中國社會科學院法學研究所）