大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)共享“倒逼”政府治理改革

聯(lián)通西安研究院│ 殷明 楊穎 席曉

大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)共享“倒逼”政府治理改革

聯(lián)通西安研究院│ 殷明 楊穎 席曉

在大數(shù)據(jù)應(yīng)用快速發(fā)展的時代，政府?dāng)?shù)據(jù)通過開放、交換、融合與共享，將原來各部門的“條數(shù)據(jù)”逐步整合成“塊數(shù)據(jù)”，深入實施大數(shù)據(jù)政務(wù)應(yīng)用，數(shù)據(jù)價值才會產(chǎn)生成百倍的裂變效應(yīng)。

近年來，隨著大數(shù)據(jù)、云計算以及移動互聯(lián)網(wǎng)等新興信息技術(shù)的不斷成熟，以這些新興信息技術(shù)為基礎(chǔ)的政府各信息化系統(tǒng)也得到了長足的發(fā)展和規(guī)模應(yīng)用，大數(shù)據(jù)不斷被應(yīng)用到政府日常管理和各種惠民、便民服務(wù)中。

通過大數(shù)據(jù)分析，政府不僅能了解過去發(fā)生了什么，更重要是，可以預(yù)測未來將會有什么樣的變化，從而幫助政府更科學(xué)、準確以及快速地制定相應(yīng)決策，這也成為推動政府政務(wù)公開、完善服務(wù)、依法行政的重要工具。但與此同時，政府各業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間條塊分割、數(shù)據(jù)孤立，“信息孤島”現(xiàn)象普遍存在，成為現(xiàn)階段大數(shù)據(jù)在政府大規(guī)模應(yīng)用的重要掣肘，而由此引發(fā)的重復(fù)建設(shè)，不僅造成大量浪費，也讓政府工作效率乃至公信力大打折扣。因此，現(xiàn)階段如何有效實現(xiàn)政府各部門的數(shù)據(jù)共享和交換迫在眉睫。

在大數(shù)據(jù)應(yīng)用快速發(fā)展的時代，政府?dāng)?shù)據(jù)通過開放、交換、融合與共享，將原來各部門的“條數(shù)據(jù)”逐步整合成“塊數(shù)據(jù)”，深入實施大數(shù)據(jù)政務(wù)應(yīng)用，數(shù)據(jù)價值才會產(chǎn)生成百倍的裂變效應(yīng)，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用價值才會被深入挖掘，“倒逼”政府創(chuàng)新社會治理改革，形成政府層面的創(chuàng)新示范，有助于政府深入推進體制機制和經(jīng)濟社會改革，加快向透明、高效、廉潔的服務(wù)型、責(zé)任型政府轉(zhuǎn)變。

政府各部門數(shù)據(jù)共享交換存在問題

首先，政府各信息化系統(tǒng)缺乏統(tǒng)一的頂層設(shè)計與系統(tǒng)規(guī)劃，無統(tǒng)一的建設(shè)標準。政府信息化基礎(chǔ)設(shè)施大部分是以前由各部門根據(jù)本部門的業(yè)務(wù)實際需求，逐步分散建立的，各信息化系統(tǒng)沒有建立在統(tǒng)一規(guī)劃的云計算平臺之上，如：需要郵件系統(tǒng)就買幾臺服務(wù)器，裝上相應(yīng)的郵件系統(tǒng)軟件，能實現(xiàn)日?；镜氖瞻l(fā)郵件就完事；以后如果需要建立網(wǎng)站，就再買幾臺服務(wù)器，部署上網(wǎng)站系統(tǒng)，能實現(xiàn)部門信息發(fā)布、用戶能利用網(wǎng)站辦理相關(guān)業(yè)務(wù)就竣工；后來再需要什么就添加什么系統(tǒng)，甚至各部門有各自不同版本的辦公系統(tǒng)，信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較混亂。各部門信息化建設(shè)標準不統(tǒng)一，分散建設(shè)、重復(fù)建設(shè)，資源浪費，各部門的系統(tǒng)相互獨立，之間存在物理壁壘，沒有很好地形成系統(tǒng)之間的互聯(lián)互通，不能很好地實現(xiàn)信息數(shù)據(jù)等共享交換。

其次，缺乏必要的法律規(guī)范體系保障數(shù)據(jù)共享交換的安全。大數(shù)據(jù)的發(fā)展與應(yīng)用在創(chuàng)造價值的同時，也面臨著復(fù)雜嚴峻的安全挑戰(zhàn)。如果留意今年“兩會”消息，“大數(shù)據(jù)”尤其是政府?dāng)?shù)據(jù)公開共享再次成為各界關(guān)注的焦點，現(xiàn)階段大數(shù)據(jù)在政府的應(yīng)用過程中，還沒有相關(guān)有力的法律來規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)共享交換的行為、保障相關(guān)數(shù)據(jù)共享交換的安全。在大數(shù)據(jù)時代，想完全屏蔽外部數(shù)據(jù)商“挖掘”政府相關(guān)數(shù)據(jù)信息非常困難。目前，電子郵件、微信、微博、視頻發(fā)布、電子商務(wù)、社交網(wǎng)絡(luò)等已成為人們?nèi)粘?shù)據(jù)交流發(fā)布的平臺，通過交流平臺數(shù)據(jù)中大量的個人信息，可以關(guān)聯(lián)分析和挖掘出公民個人身份、賬戶、位置、軌跡等敏感或隱私信息，使得對大數(shù)據(jù)的采集和應(yīng)用很容易侵犯個人信息和隱私，惡意利用的技術(shù)門檻大大降低。

數(shù)據(jù)共享交換系統(tǒng)因部署在分布式的云化計算平臺上，系統(tǒng)在上傳、下載、交換的同時，也極易成為黑客與病毒攻擊的對象，平臺一旦被入侵并產(chǎn)生泄密，則會對政府和相關(guān)企業(yè)的信譽、研發(fā)、銷售、服務(wù)和品牌等多方面帶來嚴重沖擊，帶來難以估量的損失；還可能為網(wǎng)絡(luò)恐怖主義提供新的利用資源機會，網(wǎng)絡(luò)恐怖主義可通過分析工具竊取無所不在的數(shù)據(jù)資源，獲取情報，進而威脅政府甚至國家安全。如2013年美國“棱鏡門”事件和2014年國內(nèi)“攜程網(wǎng)”數(shù)據(jù)泄露事件，這警示我們必須高度重視政府各部門數(shù)據(jù)共享交換的安全問題。

第三，缺乏數(shù)據(jù)共享交換意識。各級政府部門主管人員對數(shù)據(jù)資源共享交換還不夠重視，缺乏數(shù)據(jù)共享交換的意識，政府各部門出于各自的利益考慮，甚至將數(shù)據(jù)視為本部門的“寶貴財產(chǎn)”，不愿意將自己的數(shù)據(jù)拿出來共享，即使在領(lǐng)導(dǎo)的安排下讓共享其數(shù)據(jù)，通常共享的數(shù)據(jù)也是質(zhì)量不高、格式各異等，讓對方無法使用或者使用價值不高，政府也沒有統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享交換的總體主管協(xié)調(diào)部門。

最后，沒有建設(shè)統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享交換平臺。政府各部門系統(tǒng)后臺數(shù)據(jù)庫大部分各不相同，有的是Oracle，有的是SQL，有的還是MySQL，有的甚至不是業(yè)界常用的數(shù)據(jù)庫，就算是Oracle版本也不盡相同，只有建立政府?dāng)?shù)據(jù)共享交換平臺，才能有效整合政府各部門分散異構(gòu)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)資源，消除“信息孤島”現(xiàn)象，提高政府的信息化水平，靈活實現(xiàn)不同異構(gòu)系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)交換、數(shù)據(jù)共享與業(yè)務(wù)協(xié)同，開展大數(shù)據(jù)在政府方面的應(yīng)用，進一步發(fā)揮信息資源和應(yīng)用系統(tǒng)的效能，提升大數(shù)據(jù)在政府業(yè)務(wù)和管理方面的科學(xué)、精準支撐作用。

政府?dāng)?shù)據(jù)實現(xiàn)共享交換的建議

首先，要徹底實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的開放共享，政府各信息化系統(tǒng)要開展頂層設(shè)計與系統(tǒng)規(guī)劃，統(tǒng)一謀劃、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一推進、統(tǒng)一實施，按照統(tǒng)一建設(shè)標準，逐步走上“云”端。云計算平臺具有本身的特點與優(yōu)勢，在政府各信息化系統(tǒng)逐步云化之后，由于底層采用相同的平臺，系統(tǒng)中各異構(gòu)化的數(shù)據(jù)才容易整合，各信息化系統(tǒng)互聯(lián)互通才容易實現(xiàn)；目前政府購買云服務(wù)的主體往往是單一部門而非政府整體，并且通常局限于服務(wù)器、存儲等硬件基礎(chǔ)設(shè)施，云應(yīng)用服務(wù)涉及很少甚至沒有，這不是真正意義上的云，后期無法實現(xiàn)跨部門的數(shù)據(jù)整合。建議當(dāng)?shù)卣梢猿雠_購買云服務(wù)相關(guān)文件，加快推進政務(wù)云服務(wù)縱深發(fā)展，提升政務(wù)云應(yīng)用的廣度和深度，為政府?dāng)?shù)據(jù)的整合、開放、共享及交換奠定基礎(chǔ)，可以從財政、安全保障及能力評估等方面予以保障。

其次，加強對政府?dāng)?shù)據(jù)共享交換的安全管理。構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)共享交換的安全監(jiān)管體系，由于數(shù)據(jù)共享交換的安全立法有一定的滯后性，因而應(yīng)實施數(shù)據(jù)共享交換的等級保護制度，按照數(shù)據(jù)價值、數(shù)據(jù)特征等屬性進行分級管理，數(shù)據(jù)共享交換相關(guān)應(yīng)用的“事前”審批制度，嚴格落實數(shù)據(jù)脫敏、風(fēng)險評估、數(shù)據(jù)流控、事態(tài)預(yù)警和應(yīng)急處置等“事中、事后”監(jiān)管措施。建立健全數(shù)據(jù)共享交換的考核評估機制，將數(shù)據(jù)開放、共享和交換等全生命周期的關(guān)鍵環(huán)節(jié)納入監(jiān)管范圍，對涉及政府甚至國家利益、國防安全、公共安全、公民人身安全等關(guān)鍵行業(yè)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)，建議由專門的管理機構(gòu)進行集中監(jiān)管，確保數(shù)據(jù)在規(guī)定的范圍進行使用和傳播。此外，還應(yīng)建立適應(yīng)政府?dāng)?shù)據(jù)共享交換的相關(guān)法律法規(guī)體系。

最后，建立政府?dāng)?shù)據(jù)共享交換統(tǒng)一平臺。要實現(xiàn)政府各部門的數(shù)據(jù)共享與交換，必須先建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享交換平臺，通過共享交換平臺實現(xiàn)各異構(gòu)數(shù)據(jù)庫之間的數(shù)據(jù)集成，實現(xiàn)原有各業(yè)務(wù)系統(tǒng)在數(shù)據(jù)級集成，保證異構(gòu)數(shù)據(jù)庫之間的數(shù)據(jù)交換與共享。在建立數(shù)據(jù)共享交換平臺的基礎(chǔ)上，針對政府各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)的技術(shù)和體系結(jié)構(gòu)，配置各業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)交換映射關(guān)系，形成各業(yè)務(wù)系統(tǒng)的應(yīng)用。當(dāng)平臺建立好以后，業(yè)務(wù)應(yīng)用可以任意擴展，添加新的共享交換數(shù)據(jù)。

如何構(gòu)成數(shù)據(jù)共享交換平臺

數(shù)據(jù)共享交換平臺應(yīng)該包括數(shù)據(jù)共享交換管理、交換共享總線、前置交換、交換橋接、接入管理子系統(tǒng)等功能。其涉及的信息庫包括部署在前置交換系統(tǒng)的前置交換信息庫、信息資源中心的基礎(chǔ)信息庫和共享信息庫以及交換應(yīng)用牽頭單位的專業(yè)主題信息庫。通過交換橋接子系統(tǒng)將部門需要交換的信息交換到前置交換信息庫，在交換管理子系統(tǒng)的流程控制下，通過交換共享總線、前置交換子系統(tǒng)，把需要交換的信息定向傳輸?shù)浇邮詹块T。

數(shù)據(jù)共享交換管理子系統(tǒng)

作為數(shù)據(jù)共享交換系統(tǒng)的中心管理模塊，提供圖形化的配置工具，實現(xiàn)對整個信息交換過程的流程配置、部署、執(zhí)行和整個信息交換系統(tǒng)運行進行監(jiān)控、管理。

交換共享總線

交換共享總線是數(shù)據(jù)交換的樞紐，通過交換共享總線，在前置交換系統(tǒng)之間構(gòu)成信息交換通道，根據(jù)部署的交換流程，可實現(xiàn)交換信息的打包、轉(zhuǎn)換、傳遞、路由、解包等功能。交換共享總線通過消息總線模式，實現(xiàn)部門前置交換信息庫之間的信息處理和穩(wěn)定可靠、不間斷的信息傳遞，并提供目錄注冊與傳輸功能。

前置交換子系統(tǒng)

為確保各部門現(xiàn)有系統(tǒng)的運行不被資源整合所影響，保障原系統(tǒng)數(shù)據(jù)安全，使用前置交換子系統(tǒng)作為各部門與數(shù)據(jù)交換平臺進行數(shù)據(jù)交換的窗口，也作為各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)與數(shù)據(jù)交換平臺之間的數(shù)據(jù)流動中轉(zhuǎn)站。

交換橋接子系統(tǒng)

交換橋接子系統(tǒng)是部門業(yè)務(wù)信息庫與前置交換信息庫之間的信息交換接口，可實現(xiàn)兩個信息庫之間的信息交換。

接入管理系統(tǒng)

對接入數(shù)據(jù)共享交換平臺的系統(tǒng)進行接入管理，接入點的注冊、接入點的配置、接入點的維護。

建設(shè)模式

政府?dāng)?shù)據(jù)共享交換平臺作為支撐政府大數(shù)據(jù)綜合應(yīng)用的基礎(chǔ)平臺，由政府相關(guān)部門牽頭，統(tǒng)一設(shè)計、系統(tǒng)規(guī)劃，平臺建設(shè)由第三方如運營商來投資、建設(shè)及運營，政府購買服務(wù)模式進行。

編輯｜張鵬 zhangpeng@bjxintong.com.cn