地理區域高等教育財政支出模式的路徑依賴與鎖定效應研究

劉曉鳳

摘要：伴隨高等教育的發展，地理區域高等教育財政支出模式也不斷演化，出現多種模式，但在新舊模式更替變幻之際，不可避免的存在新舊模式的破立之爭，新模式對舊模式的路徑依賴與鎖定，為此需要就功能性、認知性與政治性鎖定進行解鎖，對地理區域高等教育財政支出模式從分類分層、明確政府動態財政責任、去行政化約束方面施行創新。

關鍵詞：路徑依賴；鎖定效應；衍生型；績效型；累進型

地理區域高等教育財政支出模式乃各級政府向高校提供財政資金的總量、支出方式及資金使用的過程和結果等方面的制度安排與體系，支出模式涵蓋供給機制、分配機制與問責機制，關系到政府財政可以供應的資金規模、怎樣供應、向誰供應及財政資金怎樣在高校間分配、財政資金使用的過程和結果怎樣等問題，乃國家教育管理制度與教育財政制度狀況的集中體系，乃國家發展高等教育事業的重要經濟支撐，亦為國家管控高等教育，推動高等教育均衡發展的重要方式。高等教育財政支出的范圍乃國家財政性教育經費在高等教育方面的分配，但由于高等教育存在外部正效應，市場可能不愿充分供應，發生市場失敗問題，需要由政府介入來解決高等教育供應不足的問題。財政支出正是政府發揮調節作用的有效方式，政府可經由增加財政支出來確保高等教育事業的順暢發展，也可經由對各個類別、各個層次與各個專業的高等教育支出規模、支出方式的變動與支出績效的評判來調控高等教育的發展方向與發展速率，推動高等教育的均衡有序發展。高等教育財政支出模式隨著社會進步，高等教育的發展不斷衍變。

一、地理區域高等教育財政支出模式

地理區域高等教育財政支出模式包括累進型、公式型、績效型、衍生型、復合型等。

（一）累進型

累進型高等教育財政支出模式是基數加增長的模式，其支出增加的部分主要根據高校原有規模的擴張來安排，譬如新增專業、新增項目或招生規模的增加等，主要采用公式測定、經驗判別或一定的增長比例來確定支出的增加數額。累進型模式在20世紀七八十年代在許多國家被廣泛采用。累進型的支出模式較好地順應了世界高等教育大眾化發展的需要，在高等教育從精英教育走向大眾化教育的轉變過程中，較好地應對了高等教育的大眾需求與高等教育的大發展間的矛盾。

1949年新中國剛成立之時，著重于社會主義改造，預算管理制度尚未成體系，高等教育財政支出亦無一定之規。1955至1986年間，我國高等教育財政支出主要采用累進型的基數加增長模式，政府給予高等教育的財政資金以前一年度的財政資金數額為依據，再根據本年度高等教育發展需要、社會環境、國家財力適當調增，以確定當年的高等教育財政支出數額。此種支出模式基于定員定額，綜合考量高校的發展規模、人員編制、房屋設備需求及業務需要，支出規模依年適當調增，確保了高等教育經費的穩定，但由于此種支出模式不是基于高校發展的成本分析，而是以前一年度的支出為依據，前一年所費越多，本年可分配到的經費也就越多，易造成資金靡費，且此種支出模式不夠透明，財政支出的基數確定較為隨意，高校之間人均經費有較大差別，無助于高校公平競爭、控制成本與提升支出使用效率，不利于調動高校的辦學主動性與積極性，逐漸被公式型支出模式與績效型支出模式所代替。

·教育管理·地理區域高等教育財政支出模式的路徑依賴與鎖定效應研究

（二）公式型

公式型高等教育財政支出模式于1980年代被工業化國家逐漸采用，政府依照總的生均成本安排財政支出，對生均成本的各構成要素根據其重要性賦予相應權重。在公式型支出模式中，各要素的權重決定了高校經費爭取、專業調整、招生規模、學籍管理等活動的輕重緩急。許多國家在確定公式型支出模式中各要素的權重時，多考量學習時間、專業類型與學習級別和層次等因素，再依照生均成本確定具體的支出數額。公式型高等教育支出模式不斷改進，其優點也日益被各國所接受與認可。

1986年我國《高等學校財務管理改革實施辦法》明確高校年度教育事業費預算，由主管部門根據各類、各層次學生的需要與高校所在地區的不同境況，在國家財力許可范圍內，依照綜合定額加專項補助的方法予以核定。綜合定額加專項補助就屬于公式型的高等教育財政支出模式。綜合定額涵蓋教職工工薪、補助工資、職工福利費、學生獎學金（人民助學金）、業務費、公務費、設備采購費、維修費，其它費用、差額補助費等。依照各高校的規模、層次、專業與發展確定生均教育經費定額，再依照學生人數計算出各高校的綜合定額。專項補助作為對綜合定額的補充，涵蓋專業設備補助費、離退休人員經費、長期外籍專家經費、世界銀行貸款設備維修維護費、特別項目補助費等，是政府按照國家政策引導意圖，綜合考量高校的特殊發展需要，單獨給予高校的資金補助。專項補助多數經由競爭方式獲得，項目發布單位下達項目專項，符合條件的各高校就項目提出申請，經由項目發布單位的審核批準，高校獲得項目經費，項目的進行與結果受到項目發布單位的監督評判。專項資金具有項目眾多、金額龐大、使用范圍寬廣的特征，各級部門經常采用專項資金方式安排高等教育資金，在高等教育支出中占比大。此種支出模式在財政資金經費分配中較為公平，較符合高校實際，高校還可自主安排使用上級給予的經費，結余留用，避免了高校資金使用中的浪費，極大的促進了各高校發展的主動性和積極性，特別是在高等教育大眾化發展過程中，也刺激高校招生規模的擴大。專項資金的支出方式、使用管理影響相當規模的高等教育財政資金的使用效率，在專項補助項目下出現了“211工程”、“985工程”、高校科技創新計劃等旨在提升高等教育質量，爭創國際一流高校與一流學科的項目。且各高校人員經費與公用經費的確定中，依然基于以前年度的歷史數據，專項補助的分配主觀性也較強。在綜合定額加專項補助實施進程中，有些地方囿于財力，把綜合定額加專項補助轉換為限額補助加專項補助，造成財政支出不能滿足高校快速發展之時的正常經費需求。

（三）績效型

績效型高等教育財政支出模式乃依照一些績效指標分配高等教育財政資源的方式，這些績效指標乃支出公式中的主要因素。此模式把財政資金的分配直接同提升高校辦學效率與辦學質量的目標相掛鉤。績效型高等教育財政支出模式的關鍵與難題在于怎樣實施績效評價。績效型高等教育財政支出模式可分為兩類，一類乃以培養的有效學生數為評價指標，有效學生數非傳統意義中的實際注冊學生數，而是獲得大學文憑或學歷證書的學生數、或考試過關的學生數；另一類乃由專門的高等教育評價組織設置可測定高校辦學效率與辦學質量的績效指標，據以對高校施行評價。只有少數國家、地區諸如丹麥、美國的Colorado州在高等教育財政支出公式中全面施行績效支出，多數國家、地區在公式型高等教育財政支出中，主要按生均成本確定支出數額（約90%的比重），其他資金按照績效因素進行配置。

自2002年起，我國財政部對中央部門的預算核定方式改成基本支出加項目支出預算，屬于績效型高等教育財政支出模式。基本支出預算乃為確保行政事業單位正常運作、履行日常職責而制定的年度基本支出計劃；項目支出預算乃行政事業單位為達成特定的行政事業發展目標，在基本支出預算之外制定的年度項目支出計劃。對高等教育的財政支出也依此方式施行改革。對高校而言，基本支出的資金乃為確保高校正常運作、履行日常高等教育任務的年度基本支出，涵蓋人員經費與日常公用經費。基本支出采用定額管理，人員經費支出基于教職工人數、離退休人數而定，包含離退休、醫保支出，日常公用經費基于學生人數而定，屬于生均綜合定額撥款支出。

基本支出加項目支出的績效型高等教育財政支出模式的采用旨在提升有限高等教育資源的使用效率，防范資金使用中的貪污腐敗，乃國家財政管理制度革新在高等教育財政支出上的體現，順應了宏觀體制環境的發展需要，緩解了綜合定額加專項補助的公式型高等教育財政支出模式所引發的高校盲目上規模、提層次的問題，但此種模式尚處于初級發展階段，不夠健全，究其本質不過是綜合定額加專項補助的預算形式化。

（四）衍生型

衍生型高等教育財政支出模式乃合同撥款，通常使用投標—招標的方式，多用于高校科研經費的撥付。在1970年代，很多國家發生經濟滑落、高等教育經費短缺的狀況，各高校絞盡腦汁開辟財源，政府部門便經由投標—招標的衍生型合同撥款手段向高校供給科研經費。丹麥、英國、荷蘭、法國等國家皆使用了此模式，此模式本身就涵蓋著由高校內部或由政府組織的評價，采用此模式有利于激發高校自主辦學的主動性與積極性，推動高校提升教育質量。但此模式也有一些不足，譬如，不利于高校基礎學科和基礎研究、專業學科發展與學術創新、科學研究發現的及時傳遞、學術自由等領域。

省部重點共建，教育部和地方政府簽定合同一道建設“985 工程”、“211 工程”高校。調集中央與地方資源支持教育部屬院校的建設，推動世界一流高校的建設，促進部屬高校積極服務地方。省部共建地方高校，自2004年起，教育部同中西部的省（自治區、兵團）沒有教育部直屬高校的簽署合同共建一所地方高校。教育部已同中西部14個省（自治區、兵團）簽定合同共建新疆大學、廣西大學、鄭州大學、云南大學、石河子大學、內蒙古大學、寧夏大學、山西大學、西藏大學、青海大學、河北大學、南昌大學、海南大學、貴州大學、西北大學、西北師范大學、河南大學、浙江工業大學等17所高校。教育部還同陜西省、湖南省、吉林省、江西省分別簽定合同，省部共同重點支持湘潭大學、延安大學、井岡山大學、延邊大學等4所省屬地方高校。除了省部簽合同共同發展高等教育事業之外，還有省市簽署合同共同建設高校。通過合同撥款建設各地高校，縮小了地區間高等教育發展差距，推動少數民族地區與革命老區高等教育事業發展，促進優質高等教育資源空間上的均衡分布，優化高等教育財政支出的空間結構布局，引導區域高等教育水準提升，推動區域社會發展與經濟增長建設，進一步完善我國高等教育財政管理制度。

（五）復合型

復合型高等教育財政支出模式乃累進型、公式型、績效型、衍生型中的兩種或兩種以上中共同使用。高等教育財政支出涵蓋高等教育事業費、科研費、基本建設費與專項經費，不同的經費可能會采取不同的方式進行財政資金的投入，高等教育事業費可能會采用累進型模式配置資金，高校科研費可能會用績效型模式配置資金，基本建設費也許會采用衍生型模式配置資金，專項經費或許會采用公式型模式配置資金。

隨著國家對高等教育財政支出的增加，我國更加偏向于采用公式型和績效型的高等教育財政支出模式，公式型模式可以確保資金分配的合理性、公平性，符合高校實際，績效型模式推動高校日益關注高等教育的產出效率，提高資金使用效益。

但是在不同種高等教育財政支出模式的應用中，會發現高等教育資金在使用中還是存在不盡合理、有失效率與公平的方面。績效型、公式型、衍生型高等教育財政支出模式的“立”與累進型高等教育財政支出模式的“破”乃辯證統一的過程，公式型、績效型、衍生型高等教育財政支出模式的構建必定會面對過去累進型高等教育財政支出模式的競爭，公式型、績效型、衍生型高等教育財政支出模式需面對累進型高等教育財政支出模式借其占優勢所形成的路徑依賴與鎖定效應。

二、路徑依賴和鎖定效應理論

美國古生物學家Eldredge與Gould（1972）發現物種進化通常跳躍式進行而非漸變式進行，偶然的隨機突變因素會擾動物種進化路徑，拋出路徑依賴說法。[1]David（1985）在社會科學研究中引入路徑依賴概念。[2]Arthur（1989）分析技術演化有自我強化與路徑依賴屬性。[3]North（1990）在制定變遷研究中引入路徑依賴概念，分析歷史上政治經濟演進模式的決定因素為偶然因素、制度收益遞增、網絡外部性等，造成經濟體系閉鎖績效長期低迷。[4]路徑依賴不僅為一種鎖定（lock-in）狀態，現有社會經濟制度的結構與形成路徑在一定程度上鎖定于過去的結構與路徑上，此鎖定也許效率高，也許效率低，抑或無效率；亦為一種過程，乃一種非普遍性隨機動態過程，社會經濟制度的變動不可逆轉，發展方向無法回歸原有結構與形態，也非線性，社會經濟制度演變路徑不會收斂于某單一情狀，存在多種演變可能。初始的的偶然因素對社會經濟制度演變路徑有較大影響，路徑依賴乃眾多單個事件序列構成的自增強過程，初期的些微差異易引起隨后時期發展路徑與績效差別巨大。路徑依賴認為社會經濟制度演變中存在時間因素與歷史的滯后。在到達某一臨界點時，制度進入鎖定境況，難以擺脫現有發展路徑，不能步入更有效的可替代軌道，出現報酬遞增、正反饋、自增強局面，歷史的滯后也許是歷史事件結果引發的，也許是歷史自身內在規則與秩序引起的。

三、地理區域高等教育財政支出模式的路徑依賴和鎖定

高等教育發展和高等教育財政支出關系密切，高等教育財政支出總額欠缺與支出的不科學不合理乃束縛高等教育發展的主要緣由，亦為高等教育發展中的最大阻礙。伴隨我國高等教育從精英教育轉向大眾教育，高等教育財政支出規模不斷上升，支出模式不斷修正，但依然存在不盡如人意的方面，擾動著高校的辦學自主權、辦學積極性。若不解決這些問題，就會沿著原有錯誤路徑不斷前進，甚至鎖定于某種低效率下而停滯不前，在鎖定狀態下要有所變革是非常困難的。

高等教育財政支出模式演變中的路徑依賴和鎖定呈現為功能性鎖定、認知性鎖定、政治性鎖定（Grabher，1993）[5]。

（一）功能性鎖定效應：鎖定于高校間的趨同化發展

長期、穩定的高等教育財政支出模式，逐漸在高校內部形成相對閉鎖、穩定的資源圈，減弱了高校到財政之外獲取新資源的動機，高校鎖定于既有資源的最大化獲得上，降低了高等教育特色發展的可能性。[6]

在我國公式型高等教育支出模式中，綜合定額的參數計算公式為，折合在校生數=普通本、專科（高職）生數+碩士生數×1.5+博士生數×2+留學生數×3+預科生數+進修生數+成人脫產班學生數+夜大（業余）學生數×0.3+函授生數×0.1，可以看到決定參數的變量，普通本、專科（高職）生數、預科生數、進修生數、成人脫產班學生數皆依照實際人數測算，而碩士生數按實際人數的1.5倍計算，博士生數按實際人數的2倍算，留學生數按實際人數的3倍算。根據《財政部、教育部關于完善中央高校預算撥款制度的通知》（財教[2008]232）要求細化績效型高等教育財政支出模式中的綜合定額生均撥款標準，以人員經費基本持平、公用經費體現差別為準則，合理確定公用經費和人員經費的占比，核定公用經費基礎標準3000元/生，人員經費基礎標準4000元/生，對不同本科學科設定公用經費的學科折算系數，確定各學科公用經費的定額標準，依照中央高校發展需要，考量財力、物價變動、高校學生人數等情況，公用經費與人員經費基礎定額標準實行動態調整，但公用經費的學科折算系數中，碩士生數按實際人數的1.5倍計算，博士生數按實際人數的2倍算。中央高校如此，地方高校亦如此。拿天津來看，自2014年起，天津市市屬普通本科高校生均撥款公用經費折算系數，哲學1.00、經濟學1.02、法學1.02、教育學1.02、文學1.00、歷史學1.00、理學1.15、工學1.45、農學1.30、醫學1.60、管理學1.02、藝術學1.50，博士生按同學科本科生的2倍核算公用經費，碩士生按同學科本科生的1.5倍核算公用經費。盡管公式型高等教育財政支出模式不斷調整完善為績效型高等教育財政支出模式，但是高校經由增加碩士生、博士生的招生規模，還是可獲取更多的財政投入。這造成高校不顧自身實際，一味提高辦學層次、走綜合型大學發展道路，趨同化發展，欠缺辦學特色。

（二）認知性鎖定：鎖定于財政有效供給不足

政府部門與高校互動頻仍，發展成一種趨同化的群體性思維，造成對高等教育財政支出模式的錯誤判斷，引發高等教育財政有效供給匱乏。[7]

在衍生型高等教育財政支出模式中，省部簽署合同共同建設高校，合同中只明確中央的靜態財政責任，未明確中央的動態財政責任，省部共建高校的基本建設投資依照共建前的基數核準，教育事業費亦依照共建時劃轉的在校生人數核準，未考量高校每年擴大招生規模的因素，中央與省級政府沒有對共建高校擴招帶來的資金需求達成新的責任分擔合同條款，省級政府采用依照在校學生人數生均經費固定比例動態撥款，中央政府依然依照共建前教職員編制人數固定撥款。且由于變更隸屬關系，高校原本可從所屬部委或行業獲得的基本建設經費諸如設備投資撥款、教育經費補助及各類專項經費皆不再享有，導致省部地方共建高校辦學經費不足。省市簽署合同共同建設高校，也存在類似問題，部分地方政府由于財力薄弱，難以落實財政對高等教育的支出安排。依照當前統計口徑，市級生均經費撥款涵蓋中央財政與省級財政安排的提高生均撥款水平獎補資金，真正為市級財政安排的生均經費主要是正常撥款中的在編人員工資、失業保險、養老保險等。在高等教育大眾化發展過程中，省市共建高校也有提升高等教育毛入學率的要求，高校招生規模年年擴張，在校生人數日益提高，師資隊伍也不斷擴大，高校人員經費支出不斷增長，地方政府先要解決人員經費支出，能切實安排的日常公用經費補助少得可憐，基本建設經費與化債經費更是少之又少。

（三）政治性鎖定：鎖定于長官意志

以支持高等教育發展為目標的政府干預，形成高等教育內部的政府和高校間的政治行政體系，擾動著高等教育的發展方向，使高等教育的發展可能會游離于順應市場機制自我更新和事業轉型的軌道之外。[8]

《財政部教育部關于進一步提高地方普通本科高校生均撥款水平的意見》（財教[2010]567）要求各地地方高校生均撥款水平不少于12000元，中央財政實施以獎代補。對生均撥款水平已達12000元的省份，在生均撥款水平無下滑境況下，中央財政每年定額給予獎勵。對生均撥款水平未達12000元的省份，中央財政對各省份生均撥款水平增加所需經費依照一定比例給予獎補，獎補按照中西部地區35%、東部地區25%的比例及在校生規模、省本級財力增長狀況進行測算。根據財政部教育部要求，各省采取相應舉措確保提供本省普通本科高校生均撥款水平，譬如河南省財政廳、河南省教育廳下達《關于進一步提高河南省普通本科高校生均撥款水平的實施意見》的通知（豫財教[2011]339號），也追隨中央行動，建立推動省轄市增加高校生均撥款以獎代補機制、約束機制。對不符合生均撥款標準的省轄市，減少或取消高等教育專項轉移支付資金，收縮本科生、研究生招生計劃，暫時不允許申報審批碩士、博士點，暫時停止新建高校、高校升格、高校更名審批等。在政府壟斷高等教育資源配置情形下，高校發展處于政治定位準確與否之中。高校希望得到地方政府的認可，從地方政府獲得資源，也希望得到中央政府的認可，從中央政府獲得資源，在本科教育資源、碩士博士學位增設等的資源配置中分得一杯羹。高校在發展中何去何從，是聽地方政府的，還是聽中央政府的，婆婆多了做起事來牽絆也多。部屬高校、省屬高校、市屬高校，在發展中受到各級政府的牽制，妨礙著高等教育資源的有效配置與流動，中央政府、省級政府、市級政府，各有各的打算，重復投資、低水平建設，難以合理整合高校專業結構，難以發揮高等教育聚合效應，高校不易辦出特色，更不易爭取世界一流。