城市綜合管理機制建設路徑的探析

王釗臣

【摘 要】2003年以來，諸城市開展了城市管理相對集中行政處罰權工作，將分散在相關行政部門的市容環境、公用設施、城市規劃、城市綠化、環境保護、工商行政管理、公安交通管理等方面的全部或部分行政處罰職能進行了整合，有效解決了城管綜合管理方面的體制性問題。本文以諸城市為例，簡要分析了諸城城市綜合管理存在的問題及原因，以求探討構建城市綜合管理機制建設的合理路徑。

【關鍵詞】城市管理；機制；路徑建設

1 近幾年諸城市城市綜合管理機制建設的思路舉措

一是，建立健全了綜合協調機制。市里分管領導牽頭，相關職能部門參加，定期組織召開聯席會議，高位研究決城市管理中出現的令出多門、推諉扯皮等問題，形成了統籌有利、統一領導的工作格局，促進了管理工作健康有序開展。工作中，為避免城管執法過程中產生矛盾沖突，專門成立了諸城市公安局城市管理派出所，公安人員全程參與城管執法工作，維護了城市管理工作的嚴肅性和權威性。

二是，深入落實三級責任制。落實包靠領導、執法小組長（綠化監管組長）、執法隊員（綠化監管巡查人員）三級管理責任制，包靠領導作為執法小組包靠路段的總責任人，對包靠路段內的秩序整治、環衛保潔和綠化養護負總責；各執法小組長及綠化監管組長作為管轄路段范圍內的直接責任人，對所轄路段內的城市管理事項直接管理，搞好日常工作；各執法隊員作為責任區域內的具體責任人，具體負責重點路段、重點區域的執法監管工作。

三是，實行延時工作制。采用“全天候、全覆蓋、網格化、動態化”的精細化管理模式，全局人員全部延時上下班。自4月10日至20日，早上7：00上班，晚上9：00下班；4月20日至5月10日，早上6：30上班，晚上10：30下班；除正常上班時間外，延時期間將10個執法小組進行整合，以扶淇河為界分為河西、河東兩個大組，全天候、不間斷對市區市容環境秩序進行監管，保持巡查監管高壓態勢。

2 當前城管綜合管理面臨的瓶頸

一是，專門性立法缺位，影響城管職能定位。城管綜合管理直接的法律依據是《行政處罰法》第16條和《行政強制法》第17條第2款規定，但這兩個條款只是授權性條款，相關的審批、監管等職能仍由相關行政部門行使，致使實際管理中存在多頭管理、人為分權的問題，缺乏行之有效的信息溝通、工作協調等機制。另外，一個依據是《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第64條，地方各級人民政府根據工作需要和精干的原則可以設立必要的工作部門，但這個條款僅僅從法理角度明確了城市管理行政執法機關的主體地位，而實踐中直接賦予城管綜合行政執法機關執法主體資格的是一些行政規范性文件[1]。因此，城市綜合管理機關的法律依據和法律地位直接影響城管的職能定位，究其根本原因是缺少國家層面的城市綜合管理方面的專門立法。

二是，長效管理機制有待深化完善，制約了管理效率的提升。目前，全國城管執法人員數量已經超過百萬之眾[2]，加強城市管理主要依靠加大人力投入，加強巡查和整治等手段來實現，管理方式較為簡單。諸城市推行城市綜合管理最初幾年，城市管理行政執法部門根據城區規劃布局，以穿越城區的扶淇河為界，將執法區域分為河東、河西兩大部分，河東部分以穿越市中心的興華路為界，布置一、二兩個中隊管理，河西設置三中隊，另外設置四中隊，負責管理清障車、升降車等特種車輛，配合其它三個中隊完成執法任務。近幾年，為全面提高城管效能和城市管理水平，諸城市城管部門全面細化管理網格，取消城管中隊，實行分組管理，將執法人員進行整合，成立10個城市管理小組，每個小組4-5名執法隊員、1-2輛執法車、包靠2-3條城區道路，采取定人、定路捆綁式管理的新模式，強力推進城市精細化管理。執法小組統籌負責所包靠路段的環衛保潔、綠化養護、秩序整治等城市管理職責，實行定分管領導、定路段責任領導、定路段責任人的路段包靠負責制。經過一段時間的運營管理，目前來看，依靠信息技術、計算機技術等現代技術來加強城市管理的運用程度不高，長效管理機制尚未形成，制約了管理效率的提升。

三是，城鄉“二元”結構突出，致使運行機制不理順。在城區，受歷史原因和管理體制的制約，城管部門負責行政執法職能，而相關的審批、監管等職能仍由相關行政部門行使，存在多頭管理、人為分權的問題。在實際管理當中缺乏行之有效的信息溝通、工作協調等機制，城市管理資源難以實現有效整合。在鎮（街），城管工作由城市管理綜合執法局和當地政府雙重管理，執法人員主要由當地政府抽調各部門人員組建，沒有解決執法人員參照公務員管理這一問題，給隊伍建設、人員管理、工資福利待遇等方面帶來了許多難題[3]。雖然狠抓隊伍建設，但還有少數城管隊員執法理念仍然較為陳舊，執法方式相對簡單粗暴，容易產生管理方面的矛盾，一定程度上形成了市鎮“二元”管理的局面，制約了城市管理整體水平的提高。

3 建立符合諸城實際的城市綜合管理新機制的幾點粗淺認識

新形勢下，諸城城市管理工作要堅持以黨的十八大、十八屆三中、四至全會統領工作全局，以“智慧城市”建設為契機，努力克服當前城市管理中的體制性、機制性障礙，探索建立符合諸城城市管理實際的新模式，總的來說要積極謀劃“大城管”建設，優化執法管理資源，促進城市管理工作向縱深發展，具體應抓實抓好以下四項工作。

一是，推行城市管理“網絡化”機制。以現有10個城管執法小組為基礎，將城市管理工作總目標層層分解到每一個管理環節，定崗定責，把城市縱向管理鏈和橫向管理鏈用責任狀連結起來，構造一張可測量、可控制、可監督的城市管理網，消除城市管理上的職責不清、相互扯皮、交叉管理和管理黑洞，實現城市管理長效化。

二是，推行城市管理社會參與機制。人民城市人民管，管好城市為人民。推行政府主導、部門聯動、社會公眾共同參與的城市管理機制，實行城市管理市民聽證制度，讓市民從決策、執法、監督全過程參與城市管理。健全完善信訪制度，廣泛吸納社會各方面意見，了解群眾需求，實現城市管理的社會化。

三是，推行全方位的城市管理監督機制。推行城市管理的效率指標、效益指標和百姓滿意度指標的綜合評價體系，積極打造陽光城管，力求公開、公平、公正；建立群眾監督機制，通過投訴電話、投訴信箱和群眾接待日，隨時接受群眾監督；建立輿論監督機制，利用報紙、廣播、電視、互聯網等大眾媒體，廣泛接受社會輿論監督。

四是，推行全方位城市管理作業機制。推行好360天全日制城市管理作業機制，做好白天與夜晚、上班時段與休息時段、節假日與非節假日的工作安排和交接，確保管理和創建不斷檔，不回潮，做到城市管理全覆蓋，不留死角死面。

【參考文獻】

[1]賀榮.北京市綜合行政執法有關問題的探索和思考[J].法學雜志，2010（10）.

[2]吳名.中國各地城管數量已超百萬[N].京華時報，2013-06-24.

[3]馬懷德，王柱國.城管執法的問題與挑戰[J].河南政法干部管理學院學報，2007（6）.

[責任編輯：楊玉潔]