市場失靈？西方高等教育市場化的路徑、困境與反思

宋　佳

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市場失靈？西方高等教育市場化的路徑、困境與反思

宋佳

20世紀80年代，在新自由主義思潮、高等教育大眾化和全球高等教育市場競爭日趨激烈的交叉影響下，高等教育市場化成為英美澳等西方國家在公共領域實現的主要改革之一。在放權與遙遠控制的治理思維下，通過構建多元的高等教育體系、加強彼此間的競爭、強調績效考核管理和大學的經費自籌，政府將高等教育推向了市場，以此來實現減輕財政負擔、提高教育質量、促進就學平等的目標。但在具體的實踐中，這些既定目標的實現卻出現了諸多不確定性和非預期效應，院校間模仿趨同效應日益顯著，新公共管理持續發酵，人文科學陷入危機。因此，單純或主要依靠市場的大學治理路徑需要重新反思，需要重新協調市場、政府與大學間的關系。

高等教育；市場化；新公共管理

自克拉克(Burton Clark)提出了國家、學術和市場的三角治理框架后，學界圍繞這三方力量在高等教育中的合作與博弈展開的討論就日趨熱烈。[1]從國際范圍來看，不同國家的高等教育呈現出不同的治理結構；從歷史角度出發，同一國家或地區的高等教育發展也在經歷著不同治理模式的轉換。這其中，有國家力量占主導地位的歐洲大陸模式，有市場治理較為成熟的美國模式，也有學術力量扮演重要角色的英國模式。但在20世紀80年代新自由主義思潮的影響下，西方諸多國家開始了公共領域的市場化改革，教育就包含于內。在過去的三十多年間，高等教育發展呈現出典型的市場化特征。經濟合作與發展組織將高等教育市場化界定為把市場機制引入高等教育中,使高等教育運營至少具有如下一個顯著的市場特征：競爭、選擇、價格、分散決策、金錢刺激等。它排除絕對的傳統公有化和絕對的私有化，高等教育市場化是一種仿市場機制發揮作用。

一、高等教育市場化的背景

高等教育市場化是市場經濟思維在高等教育的運用和體現，尤其在新自由主義經濟思想和市場資本主義的主導下，高等教育和其他公共領域一樣，在全世界范圍內幾乎都經歷著市場導向的改革，所以，高等教育市場化進程幾乎是與新自由主義改革同步的，因為其本身就是新自由主義思潮下政府一攬子改革計劃中的一部分。在強調成本-收益、提高效率和經濟效益、減少財政支出同時激發競爭的政策環境下，高等教育不僅被政府視為是拉動經濟增長的又一潛在領域，而且就大學自身而言，為了在競爭激烈的高等教育市場求得生存，獲得政府財政撥款，不得不在知識模式、課程、財政、審計和管理組織方面采取類似商業領域模式，使得自身更具靈活性和適應性，社會越來越要求大學要為“出資人”負責，不論是政府、商界、納稅人還是學生。[2]在此情況下，高等教育自身的生態也與傳統有了很大的不同。

(一)新自由主義思潮影響

隨著經濟全球化的發軔，以世界銀行和國際貨幣基金組織為首的國際經濟組織主推在經濟領域進行新自由主義改革，最初興起于北半球的英國和美國等一些資本主義國家，最具代表性的是20世紀80年代的英國“撒切爾主義”和美國的“里根主義”，這段時期也被稱為是新自由主義發展的“第一浪潮”。隨后英國布萊爾政府和美國的克林頓政府繼承了前任政府的改革方向和政策意識形態，所以，20世紀90年代稱為新自由主義發展的“第二浪潮”。新自由主義理念下的教育管理主張體現為強調競爭、不斷增加的問責措施和管理契約下績效目標的實施，不斷問責的背后是福利國家黯然退出和新自由改革的背景，反映出政府對教育領域的不信任和試圖改變公共領域運行慣習思維的嘗試，強調公共領域遵循的“3E”(Effectiveness，Efficiency，Economy)原則，即效益、效率和經濟。深處全球化浪潮中的教育，其政策話語越來越傾向于新自由主義提倡的市場化、表現主義和“企業化個人”(enterprising individual)。這種政策話語在教育領域的實踐和討論始于20世紀80年代，最終目標就是將教育推向市場，讓個人和教育主體及機構為自己的行為、表現、成功亦或是失敗承擔責任，講求市場理性、消費者選擇、效率和問責。[3]21世紀以來，許多國家的教育改革都在試圖解除教育管理的中央權力，創造教育服務領域的準市場機制，強調家長選擇和學校之間的競爭。[4]

(二)高等教育大眾化時期的需求

特羅(Martin Trow)將高等教育發展分為三個階段：精英化、大眾化和普及化階段，當高等教育毛入學率達到15%時，高等教育就進入了大眾化階段。20世紀60年代到70年代是西方主要國家的高等教育大眾化階段。這一時期，社會穩定，經濟持續增長，大批中產階級產生，催生了巨大的高等教育需求，能上大學也成為實現社會流動和進入社會上層的有效路徑。在美國，平權法案和退伍軍人法的頒布以及婦女權益運動為高等教育大眾化奠定了政治上的合法性基礎，與此同時，聯邦政府持續對高等教育的增加撥款成為了重要的經濟保障。[5]在財政有限而需求旺盛的條件下，政府將一直視為公共產品的高等教育面向市場放開，希望通過市場資源和力量來充盈高等教育，實現更快的高等教育大眾化進程。20世紀70年代中期，美國院校數量大約增長了50%多，隨后，也進入了大眾化相對穩定和成熟期，即20世紀80年代和90年代。面對眾多類型和數量的高等教育機構、龐大的學生群體和復雜的大學內部結構，政府決定要加強管理。同時，私立院校學費的上漲、聯邦政府撥款的減少和聯邦學生貸款項目的開設都試圖無形中增加高等教育的“私人屬性”。學生和家長開始更加關心高等教育的價值和質量，政府也開始通過評估手段和問責系統加強對大學的控制。

(三)全球化與國際高等教育市場競爭

隨著經濟全球化的不斷推進，各國逐漸提出了高等教育要為國家的社會經濟發展服務，承擔起增強本國人才國際競爭力的重任。1988年澳大利亞的道金斯報告(The Dawkins Report)中明確將國家高等教育的使命與服務澳大利亞經濟發展和國家需求聯系在一起。2003年的尼爾森報告(Nelson Report)再次強調了這點，并且更加賦予了高等教育作為提高國內生產總值的重要角色。[6]在新自由主義思想的影響下，全球貿易的范圍擴展到服務領域，包括教育。《服務貿易總協定》(General Agreement on Trade in Service，GATS)的簽訂標志著各國高等教育處于一個真正開放且競爭的環境中，為了更好地吸引留學生，各個國家尤其是一些高等教育強國一方面創造環境促進院校間公平競爭，另一方面刺激大學內部運用市場手段和策略為自己贏取最大利益。跨境教育的飛速發展為各國高等教育改革提供了契機和挑戰，也制造了一個不平等的國際高等教育市場。為了分割更多的留學生市場份額，提供海外學生期待的教育項目，最大化地滿足學生的需要，英、美、澳等國紛紛不斷增加海外學生傾向的課程項目開設，如商科、計算機、工程等。這就是市場思維主導下的“親消費者”思路，在享有相對多的自主權的同時，大學開始根據自身情況制定相應戰略選擇、定位和發展路徑。相比高等教育強國美國和英國來說，澳大利亞相對處于落后位置，所以，其高等教育定位就是提供更多關于市場營銷和管理的項目、進一步提高校內服務質量、專注于東南亞學生、創造友好而穩定的社會環境，同時以較為低廉的學費吸引學生，但過分依賴價格優勢而無法短期彌補其在教育質量和地位方面的劣勢使其置身于困境。[7]

二、高等教育市場化的主要實踐與反思

各國政府紛紛將仿市場的機制引入高等教育領域，希望通過競爭和私有化擴大高等教育入學通道、提升高等教育的質量和辦學效率、促進高等教育機構的多元發展，使其可以更好地滿足學生的選擇和大眾的需求。具體表現在：鼓勵開設私立高等教育機構、競爭性的科研撥款機制、更加公開全面地向社會發布高等教育質量信息、保護大學的專利所有權、大學服務和活動的外包等。[8]

(一)實現大學多元發展陷入困境，現實的趨同效應日益顯著

高等教育市場化的初衷之一就是通過市場機制增設高等教育機構的數量和種類，使學生能夠擁有更多的選擇。關于多元一詞的內涵，引用最為普遍的是指在特定的國家和地區內，不同種類的高等教育機構擁有不同的特定使命，旨在培養和訓練不同職業生涯的學生群體，擁有不同的教學方法，其組織方式和資助方式依循不同的法律，且和政府之間的關系不全然相同。但從發展情況來看，這種制度設想并沒有完全實現，反而是導致了院校間爭先恐后在教學和科研領域求大求全。其實，追求多元發展并非是高等教育發展史上的創新，而其新處是通過市場機制來引導，而非政府導向，鼓勵院校找到自己的“市場定位和機遇”。 某種程度上講，高等教育中的多元性著重強調的是院校間差異的程度，而非單純的形態或學制多樣化。盡管從院校內部來講，無論是學科設置還是人員招聘，多元性都比以前增加了。然而，不論是英國還是澳大利亞，最終的結果卻是大學模式逐漸走向了統一，造成了院校間彼此模仿和復制。[9]

大量研究表明，有兩個因素直接影響高等教育的多元化發展，一是政府構建政策環境的方式；二是院校內部學術規范和價值的相對影響力。[10]具體來說體現在以下五點：一是環境。這里的環境因素是指學生選擇、利益相關者影響、經濟因素、當地政府因素和歷史等因素的復合體，不同的因素交織和組合會創造不同的環境，環境的差異會締造高等教育形態的多元，差異越大，多元性就越強。反之，如果環境趨向統一，就會喪失院校呈現多元性的土壤。二是政策影響。政策影響是指在環境因素不可改變的情況下，政府創設多元的制度。如二戰后，西方國家普遍出現的雙軌高等教育制度。一軌是收費較高、歷史悠久、研究卓越的傳統大學，另一軌是新型的多科技術大學或職業性導向的學院。這其中典型的是英國和澳大利亞，但隨著20世紀80到90年代，技術學院的改革升級和雙軌制并為一軌，其促進多元性的原始目的也廣遭詬病，被社會認為實質上“鼓勵了一批項目和功能的病態復制”。雙軌合為一軌的原因還有一個是，學術型的古老大學不斷尋求職業導向，而職業取向的技術大學也在持續增加自己的學術色彩，這樣，兩類型的大學特色就逐漸消解。這種現象與放權下的高等教育市場環境和繼而激烈的競爭不無關系。第三是財政刺激。這也是政府致力于保持多元性的最重要手段之一。2005年，澳大利亞政府采取了一套新的資助體系，旨在將大學分為研究型和教學型，通過競爭性的財政撥款刺激大學之間保持差異性。第四是競爭與合作。實踐證明，在放松管制的市場環境中，不同院校間的合作則會促使高等教育系統統一局面的出現。第五是排行的影響。不論真正的多元是否存在于高等教育中，對于院校的排行已經悄然成為一種趨勢，不管其是官方的還是民間的。排行榜加劇了底層大學向頂層那些所謂的成功的精英大學學習和趨同的現象。[11]

(二)引入仿市場的競爭和績效模式，新公共管理持續發酵

制度設計者認為加強高等教育體系內的競爭可以提高競爭主體的靈活性和創新性，增加多元性供市場選擇，提高生產和分配效率，進一步有益于質量提升，強化政府、雇主和學生對大學的問責，間接地達到減少財政負擔、增強產學研聯系、加快國際化的效果。[12]在競爭機制下，大學的產出的確實現明顯上揚，而且是短時期內急劇上漲，包括文章發表、專利、著作數等。那么，大學之間到底是在競爭什么呢？競爭的對象包括研究和學術方面的地位和資源、對學生的吸引力、國際學生市場、外界資助項目、排行榜的名次和聲望等，不過大多數的競爭不是經濟意義上的競爭，也不是為了追逐經濟利益，而是政府規范下的投標性質的博弈。在這其中，地位的競爭最能反映高等教育的特殊性和復雜性，也是導致新自由主義發展模式在該領域實踐失敗的原因之一。地位是一個相對性的概念，地位競爭由相互間的地位結構體系決定，因此，這其中最重要的是院校間的地位等級次序，而非單純的產出多少。

在這種競爭機制下，要反映大學的價值和實力，依靠傳統的同行評價和自主市場選擇指標已經不足為證，加之政府和社會對一直以來身居“象牙塔”的大學做出的經濟社會貢獻不滿，因此，政府設計了一套或幾套評價機制對院校和教師進行考核，無論是教學還是科研。績效問責不僅需要大學陳述自己的發展目標和過程，還和經濟財政刺激緊密聯系在一起，依據排名來界定大學的生產力已成為各國通行做法，這就是新公共管理的持續表現。簡而言之，就是公共領域的管理風格轉向績效、成本、效率和審計導向。在對待新公共管理的態度上，始終存在分歧。樂觀者認為只有通過新公共管理才能規避舊式公共管理存在的積弊難返、效率低下甚至是道德滑坡的缺點和管理失敗。持這種觀點的人相信新公共管理在決策的過程中，有效地減少了內部障礙，使內部交流和跨界合作更為緊密，從而提高了辦事效率。通過績效考核標準可以激發個人動力，進而提高個人和組織表現，切實地保障質量。另外，這種方式是一種基于數據和事實說話的理性決策過程，明確了問責的任務和方向，減少了人為干預、主觀判斷和優先特權對組織運營帶來的影響，所以也凸顯了新管理方式的公平性。

而悲觀者會認為是新公共管理將一個多世紀積累的公共服務中特有的倫理價值和組織文化破壞殆盡。從更深層次來講，學者呼吁符合公共領域本真價值的回歸。新公共管理信奉的是諸如競爭、效率、花錢有道、消費主義、合作和管理主義等商業性倫理，這些集中體現在公共治理領域中對問責和監管的關注。面對商業價值和市場導向追求在公共部門中具有的主導話語權地位，我們應該站在中立的立場上對其進行必要的解構，去進一步檢視商業規范與公共治理之間的相關性，逐漸形成一套適用于公共部門的清晰的倫理價值判斷標準和體系。[13]

(三)大學逐利性和企業化日趨顯著，人文學科面臨危機

高等教育市場化講求成本-收益的最優化以及系統運轉的高效率。教育的經濟性功能在市場化的政策話語中獲得合法壟斷地位，并逐漸成為社會大眾的常識。[14]首先是財政撥款與經濟回報率關聯。英國的財政撥款會根據各個教育層次和不同類型高等教育機構的預期經濟回報率和收益進行分配，也就是預期經濟收益更大的機構相應會獲得更多撥款。其次是工作和資本關系的逐漸松散化。英國的大學在教職聘用方面越來越靈活和松散化，通過合同聘用關系增加的專注于教學或科研事項的人員數量呈現顯著上升態勢，但這些人員與大學的“歸屬關系”卻逐漸淡化。還有大學開始將一些非核心項目和活動外包，如學生食宿、清潔服務、設施維修等，這些項目傳統意義上是由大學本身運作和管理的，在經濟理性下將其轉移給專業服務機構，不僅可以使大學專注于教學、科研和服務的核心使命，也能更好地滿足學生的需求，提高社會大眾的滿意度。[15]

第三，高等教育市場化堅持的一個理念就是高等教育具有商品屬性和經濟屬性，個人受益大于社會受益，換句話講，就是相信“誰受益誰支付、受益多支付多”。在這種邏輯下，大學增大了個人學費對大學財政的貢獻比例，尤其是對海外學生來講。英國和澳大利亞的大學，尤其是私立大學，對海外學生均采取了收取全額學費的政策，且在此基礎上不斷提高學費標準。最后，學術資本主義反映了大學與經濟之間的密切關系，主要體現在大學的教師、學生和管理者如何利用政府資源來創造知識，并據此將高等教育嵌入經濟發展中。大學通過開設科技公司、轉讓專利和技術成果、圖書出版、咨詢服務、培訓等增加財政來源，從大學自身來講可以緩解財政壓力，增加社會影響力和市場競爭力；從政府角度來講，產學研的緊密結合可以助推經濟發展和產業結構調整，更好地適應知識經濟社會的要求。政府期望高等教育可以通過研究和教學的商業化滿足勞動力市場需求，服務國民經濟發展。[16]在一系列政策引導下，大學“企業化”步伐加快，“公司化”特征明顯。[17]

盡管如此，政府一再的縮減經費還是引發了高等教育界的擔憂，同時，大學內部呈現出人文學科發展的困難，一方面是不少大學將不能帶來經濟效益和產出的人文哲社專業進行了關閉或規模縮減；另一方面是學生選擇這些專業的人數日趨減少使大學不得不做出上述決定。1990-2010年間，美國大學的人文學科本科入學人數比例呈現來回擺動但總體下降的趨勢，且2004年以來持續下降，降幅最大。[18]哈佛大學的人文專業在近十年間錄取人數下降了將近20%，賓州愛丁博羅大學在2013年9月由于錄取人數太少而被迫關閉了該校的德語、哲學、世界語言和文化多個學位課程項目。二是科研教學資金短缺。德國人文學科研究資金僅占政府科研撥款的10%，且還在不斷減少。歐盟出臺的研究與創新項目框架“2020地平線”(2020 Horizon)中，人文研究沒被包含在資助范圍內。教學資金的短缺某種程度上加劇了質量的下滑，德國目前人文學科中師生比約為1∶100，人文學科教授占德國總體教授的10%左右。

大學的學科文化受內外環境因素影響。從外部環境來講，某一學科或某類學科的特點都受與本學科認識結構無關的某些思想影響，一是與整個國家觀念相一致的層次；二是經濟資源條件不同的結果；三是社會的知識傳統影響著高等教育系統的各種態度傾向和價值觀；四是院校組織的內部意志。從內部因素來看，學科外部邊緣可滲透的程度、與其它學科邊緣重疊的程度、學科內部邊界的性質和這些界限可能引起的不連續性等都會對學科發展產生影響。從高等教育系統的職能來講，無論是過去還是現在，都至少履行著三種不同的職能：第一，專業訓練的職能。不論是法學、醫學、神學，還是后來的工程技術等，都著重培養專業人才。第二，普通教育的職能。普通教育最先只是作為專業訓練的基礎，后來發展成為獨立的文化和理智教育。第三，生產新知識的職能。這一職能大多與科學聯系在一起。[19]而這三種職能背后是相對應的不同學科，人文學科主要發揮的即是普通教育的職能，而在“經濟和創新”的話語主導下，這樣的學科對專業訓練和知識生產產生的貢獻明顯不如其他學科，所以面臨被邊緣化的境地。

(四)治理權力不斷分解與博弈，政府發揮著“遙遠控制”作用

治理與管理不同，治理意味著在多方利益群體間取得平衡，對一系列政策進行總體協調。[20]總的特點可以概括為五點：強調管理和績效評估，減少政策工作；想方設法增加公共領域的競爭；強調財政制約；引入私人領域或企業的模式和實踐；不斷強調放權，期待市場機制發揮作用。新自由主義式的治理結構，在非營利性服務組織中體現為在保護組織自主性的同時，強行將其自身的功能商業化，且增加了組織的負擔，結果是使這些組織變得更加不穩定。[21]盡管結果有不如意的地方，但政府通過問責體系將合同撥款和遠程控制有效結合起來，從管理模式過渡到治理模式。

隨著政府對高等教育財政資助的逐漸減少，相應的權力也漸次下放到地方政府和大學，給予大學更多的自主權不僅是高等教育界的呼吁和倡導，也漸漸成為一種實踐趨勢。放權意味著將部分原屬于政府所轄事務權力轉移到院校身上，增強大學的自主性，使其在市場競爭中擁有較高的靈活性。大學的自主權主要包括四個方面：組織自主、財政自主、人事自主和學術自主。組織自主是指大學可以選擇和決定自己的管理人員和結構，擁有實質上的法人身份；財政自主是大學在獲取公共資金和私人資金方面，不僅被賦予充分的支配權，還可以在學費收取和保持盈余等方面有決定權；人事自主意味著大學可以自行制定教師招聘、工資、升職、評價等規則；學術自主則關系到大學可以在招生、專業設置、課程開發、教學語言、質量保障方面可以有更大空間。[22]

但政府并不會因此放松對高等教育的管理，更不會徹底放權于大學，而是通過評估系統和以此為據進行的資金分配來對大學的行為和表現進行規制。從大學角度來講，一方面在財政緊縮和績效評估的雙重壓力下，需要通過相對的權力集中使機構更為高效地運轉；另一方面，為了在產學研過程中保持靈活性和高效率，又必須把權力下放到大學內部學術組織和研究單位，使它們保持一定的自主性，這一定程度上增加了大學學術人員和行政管理人員之間的沖突。共同治理結構意味著大學治理權力的重新分配或組合。政府向大學放權絕不是允許其放任自流，對其不管不顧，而是要在此基礎上制定一套完善的外圍規則對其自主權和行為進行規制，使大學運作在政府掌控范圍內。這種規制包括法律法規、合同式條約、評估體系、質量保障體系、撥款標準等。

財政杠桿作為仿市場機制發揮作用的重要因素，在政府財政撥款減少而逐漸將大學推向市場的過程中，市場問責是作為政府問責機制的補充形式出現的。政府財政分配依循大學的表現，因此大學會根據政府設定標準去全力完成任務，以取得高表現進而分割有限資源。但由于公共資源的缺乏，大學不得不向市場的私人部門和學生家長尋求更多發展資源。為了更好的凸顯自身實力和質量，大學依然采用的政府問責機制中具有權威性的績效指標或聲譽排行，開放信息渠道使消費者和支持者做出決定。所以，某種意義上，市場問責是將政府的問責機制嵌入其中，使表現主義進一步深入大學文化中。現實情景中有些院校試圖主動減少對政府撥款的依賴，進而希冀擺脫政府控制下的問責。從理論上講這是走向相對純粹市場問責的趨勢，但背后必須面對的一個問題是如果院校不參與政府主導的問責，在市場問責中它將拿什么作為證明自己聲譽和實力的工具呢？[23]

三、余論：政府管治與高等教育市場化

在高等教育市場化的過程中，實際上多數國家奉行的都是“第三條道路”的政策理念，即尋找一種既不由政府完全主導社會也非由市場任意調控的中間機制。諸多現象表明，新自由主義標榜的“弱政府、強市場”和新保守主義政府堅持的“強政府，規范知識、價值和個體”高度吻合，這也是新自由主義思想自身的邏輯沖突所在，一方面追求市場的資源優化配置功能，與此同時卻需要政府對高等教育運作進行規范和管理；另一方面追求多樣化和創新性，但標準化的問責體系和新公共管理下的教育制度實則卻是在抑制創新。[24]政府看似將權力下放給個人和擁有自主權的組織，激發他們在市場中不斷彼此競爭，但實質上政府在一些關鍵的領域始終保持著強有力的控制權。

政府的角色既不能向凱恩斯主義那樣被賦予福利政府的功能，承擔很多的社會功能和責任，也不能完全放任不管，政府應該在保持社會穩定和促進機會均等方面有所作為。[25]但有區別的是美國高等教育存在著由傳統市場力量支配的“感應性結構”，是具有普遍性的模式，而英國和澳大利亞包括其他國家追求的是積極地引入市場力量，向競爭的、開放的高等教育體系轉變，所以，各種沖突和調整尤為突出。[26]而這其中，英國由于高等教育市場化前后反差最大，政策轉軌最為明顯和激進，所以是研究市場化過程中經驗與啟示的最佳例子，而美國則是最大化地運用市場力量來發展高等教育的典范。

高等教育市場不是完整意義上的自由市場，事實上在許多國家，對于高等教育來說真正的市場是不存在的。因此，上述市場失靈方面正是政府干預高等教育的必要性和合理性所在，是促進高等教育公平和提升高等教育質量的必然舉措，也是很多國家采取的相似措施。所以，政府和市場所發揮的作用以及二者之間的關系也會體現出其特殊性。無論是哪一方獨大都會影響其正常運行。有些分析家也指出了完全由政府操控下的高等教育也會出現“失靈”，甚至當前高等教育中一些政策恰好是為了修正政府本身的失誤。總之，政府通過引入類似市場的機制旨在加強學生選擇、激活市場進而來提升高等教育的質量和多元性。也就是說，高等教育市場化的措施希望大學更多地關注學生訴求，不斷深化教學和科研創新，與此同時，政府強調競爭并引入了績效相關評價和獎懲體系，借此來提升高等教育的效率，使大學和學生更加清楚自己所付成本和決定后而帶來的相應結果。[27]總而言之，政府在高等教育市場化中扮演的角色就是“制定游戲規則”，即一系列制度安排。政府的政策話語已經由消極或情感色彩濃厚的“要求、干預、管制”轉換成社會較為接受和認可的“賦權、引導、合作、協調和系統”，但實質上，政府所發揮的作用并沒有因話語轉變而有相應更多的退讓。

事實也證明，如果沒有政府足夠的管治和相應的補償機制，市場機制會給高等教育帶來惡劣影響，政府和市場要想在高等教育治理領域發揮最優作用，政府需要從以下三方面著手：第一是構建連貫的政策框架。一是指出高等教育系統如何做就可以(是)更好地為國民經濟社會服務；二是為不同類型的高等教育機構界定不同角色；三是創造優良環境使新技術可以服務高等教育的高效運轉。第二是創造積極的管治環境。包括法律規范、質量保障機制、公立大學管理和財務制度、知識產權保護等。第三是提供恰當的財政激勵。無論是促進高等教育的平等還是提高高等教育的質量和效率，財政撥款在很多國家都是起著關鍵作用的杠桿工具，更多國家是為了凸顯財政撥款的透明和公開公正。[28]這三點不僅是政府的合理權責所在，也是高等教育良好治理所需要的必要條件。

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2015-12-29

宋佳，香港中文大學教育行政與政策系博士生。