中國PPP模式政府監管制度設計

●劉窮志 任 靜

中國PPP模式政府監管制度設計

●劉窮志 任 靜

近年來，PPP模式在我國基礎設施和公用事業建設中的應用越來越廣泛。不論理論上還是現實中，完善的政府監管機制對于PPP項目的順利開展都至關重要。一方面，政府應該加強對私人部門在項目識別、準備、采購、執行和移交全生命周期內的監管，保證PPP項目的成功實施。另一方面，政府也應該加強對政府部門自身財政承諾的監管，報告和披露政府財政承諾，為財政承諾安排合理的預算，提升社會資本對政府的信任度，規避政府盲目上馬PPP項目帶來的財政風險。

政府與社會資本合作（PPP） 監管 全生命周期 財政承諾

一、引言

隨著工業化和城鎮化的不斷推進，我國對公共產品和公共服務的需求日益增長。公共產品和公共服務通常由國家財政資金提供，受限于國家財政能力，呈現出較大的供需缺口。為了緩解供需缺口，我國大力發展公私合作伙伴關系 （PPP），鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公用事業建設運營。

PPP是指公共部門和私人部門之間的一種合作關系，在合作過程中，讓私人部門所掌握的資源參與到公共產品和公共服務的供給中，從而實現政府公共部門的職能，同時也為私人部門帶來利益。國家發改委在《關于開展政府和社會資本合作的指導意見（發改投資﹝2014﹞2724號）》中將PPP定義為 “政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系”。 PPP模式允許政府將運營職能轉移給高效的私人運營商，同時保留和完善監管及監督等公共部門的核心職能。通過PPP模式提供公共產品和公共服務，既可以吸引、盤活社會資本緩減政府的財政壓力，也可以學習和利用私人部門的經驗和技術，提高供給效率，為消費者提供優質廉價的公共服務和公共產品，實現利益共享、風險共擔，最大化社會公共利益。

近年來，PPP模式在我國基礎設施和公用事業建設中的應用越來越廣泛。根據世界銀行統計，1990-2014年之間，我國在能源、通信、交通和水處理四個行業運用PPP模式的總投資額高達1308億美元，共涉及PPP項目1186項。完善政府監管機制、加強政府監管能力，對于PPP項目的順利開展至關重要。

二、理論依據

政府監管通常也稱為 “政府規制”或者 “政府管制”，在英文文獻中表示為“Regulation by Law”。政府監管是指在市場經濟條件下，政府為實現某些公共政策目標，對微觀經濟主體的經濟和社會活動進行規范與制約。其理論基礎如下：

（一）公共利益理論

公共利益理論解釋了政府監管的必要性，為政府監管提供了依據，其主要的假設前提是政府代表公共利益。在現實中，市場的資源配置功能本身也存在固有的缺陷，壟斷力量、外部性以及信息不對稱等因素都會導致“市場失靈”。市場失靈導致的不公平、低效率會損害公眾的利益，這就要求政府介入進行干預，通過制定規則行使行政權力，彌補市場失靈，保護公共利益。PPP模式中社會資本參與基礎設施和公用事業建設運營，部分行業本身帶有壟斷性質，如供水供電行業等；基礎設施和公用事業建設運營具有明顯的外部性，如污水處理可以產生正外部性；在公私合作過程中，存在明顯的信息不對稱問題。因此，通過PPP模式提供公共產品和公共服務，需要政府進行監管，避免私人部門通過壟斷定價獲得超額利潤，解決信息不對稱問題，保護公共利益。

（二）委托代理理論

委托代理理論是建立在非對稱信息博弈論的基礎之上。由于委托人和代理人的目標不一致，在信息不對稱的情況下，往往會發生道德風險和逆向選擇，導致委托人的利益受到損害。因此，委托人需要對代理人的行為進行監督管理，盡可能避免或者減少雙方的利益沖突。在PPP模式中，至少存在以下幾方面的委托代理關系：第一，公眾作為委托方，人民代表大會作為受托方進行決策。第二，人民代表大會作為委托方，政府各部門作為受托方行使各自職能，如政府投資主管部門進行投資決策，合理確定PPP項目。第三，政府作為委托方，私人部門作為受托方參與基礎設施和公用事業建設運營。第四，私人部門成立項目公司作為委托方，建筑單位和運營商等作為受托方負責項目具體的設計、施工和運營等事項。政府以公共利益最大化為目標，而私人部門以利潤最大化為目標，有可能出現矛盾沖突，需要政府進行監管，保證公共利益最大化。

（三）監管俘獲理論

政府在監管初期，立法機構和監管機構代表公共利益，獨立運用權力進行公平監管。由于立法機構和監管機構也追求自身利益最大化，在與被監管者長期共存的過程中，立法機構和監管機構逐漸被監管者通過賄賂等各種方式和手段所收買或者俘獲，雙方相互勾結，被俘獲的立法機構和監管機構為被監管者提供對他們有利的監管政策，使得少數利益集團獲得超額利潤。參與PPP項目建設的私人部門往往實力較為雄厚，有能力也有動機進行尋租。如果監管者被俘獲，由于監管不公平，會導致低效率甚至無效率，損害公眾利益。

三、制度設計

（一）PPP模式政府監管主體

《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》經國務院同意，自2015年6月1日起實施。文件中明確規定：我國PPP模式政府監管主體為縣級以上人民政府，有關部門應當根據各自職責，對特許經營者執行法律、行政法規、行業標準、產品或服務技術規范以及其他有關監管要求進行監督管理，并依法加強成本監督審查。縣級以上審計機關應當依法對特許經營活動進行審計。

（二）PPP模式政府監管客體

PPP模式政府監管客體是多元的，既要對參與PPP項目建設運營的私人部門在項目全生命周期內進行監管，也要對項目公司和負責建設運營的建設施工單位和運營單位等進行監管。與此同時，還要對政府部門本身進行監管，尤其是政府財政承諾。

（三）PPP模式政府監管內容

1、對私人部門的全生命周期監管。PPP模式可有效推進政府職能的轉變，PPP模式使得政府由基礎設施和公共事業項目的實施方轉變為監督者，要求政府部門完成從運動員到裁判員的身份轉變。這既有利于政府減少對微觀事務的干預，充分發揮市場機制的調節作用，又可以促進政府部門將更多的精力和資源投入到規劃和監管上來，提升政府管理社會的水平。在PPP項目的不同生命階段，政府對PPP項目的監管內容側重點也不同：

（1）項目識別。在項目識別階段，政府主要對PPP項目的物有所值評價和財政承受能力論證進行監管，前者主要用于判斷采用PPP模式的必要性；后者主要用于判斷采用PPP模式的可行性，完善項目審批機制。政府應該對物有所值評價和財政承受能力論證的真實性、可靠性和科學性進行監管，只有通過評價和論證的項目才適合采用PPP模式。

（2）項目準備。在項目準備階段，需要修改或者新建監管機制。監管機制主要包括授權關系和監管方式。授權關系主要是政府對項目實施機構的授權，以及政府直接或通過項目實施機構對社會資本的授權；監管方式主要包括履約管理、行政監管和公眾監督等。PPP項目所需的監管機制要與現有監管安排與能力進行比較，對監管空白進行填補，或者調整PPP項目方案。填補監管空白可能包括以下措施：第一，制定對于操作人員的明確要求，可以體現在合同、規章或法律當中；第二，建立實際的監管機構，例如獨立的監管機構或者政府內部的監管單位；第三，培訓監管者，加強監管能力。對于監管過程中所涉及到的每個監管實體，如委員會、部門、審計員以及監督員，其具體權責應該由權威機構作出規定并給出合理解釋。

（3）項目采購。在項目采購階段，各級人民政府財政部門應當加強對PPP項目采購活動的監督檢查，及時處理采購活動中的違法違規行為。政府應該提高PPP項目采購的透明度，爭取社會公眾的了解和監督，減少項目采購中的權錢交易、利益輸送等行為。

（4）項目執行。在項目執行過程中，政府應對項目融資、定價、客戶服務、操作以及市場結構等各方面進行監督管理。

項目融資由私人部門或者私人部門設立的項目公司負責。私人部門或者項目公司應及時開展融資方案設計、機構接洽、合同簽訂和融資交割等工作。政府應該做好監管工作，防止企業債務向政府轉移。

政府相關職能部門應根據國家相關法律法規對項目履行行政監管職責，重點關注公共產品和服務質量、價格和收費機制、安全生產、環境保護和勞動者權益等，并依法公開披露項目相關信息，保障公眾知情權，接受社會監督。

PPP項目的成功在很大程度上取決于政府確保合同得以執行的能力，為此須設定明確的合作要求。政府應根據項目合同約定，監督私人部門或項目公司履行合同義務，定期監測項目產出績效指標，定期編制報表進行報告披露。在現行政府績效評估基礎上，逐步建立PPP項目評價體系。監測項目產出績效的步驟如下：

第一步，收集、分析歷史數據。首先要收集項目行業信息，包括財務信息、機構信息、運營信息以及技術信息等。具體指標包括：經審計的財務報表、當前未經審計的財務報表以及相關計劃和預算；資費標準，歷史數據和現行標準；員工人數和類型；客戶數據庫；債務結構和資本成本；營運資產結構；工程數據；正在運行或者規劃的資本投資項目明細、維護和新建支出等。除了行業數據，重要的宏觀經濟數據（例如通貨膨脹率、GDP、匯率和利率等）以及人口統計信息（例如總人口數、人口增長率等）也十分重要。這些宏觀經濟數據和人口統計數據可以用于預測總需求、必要的資費調整、營業成本、收入、投資及資本成本等關鍵信息。

第二步，設計項目產出績效指標。根據收集到的信息，設計項目產出績效指標，構建財務模型，量化績效監測工作。可以使用的績效指標包括但不限于：項目的內部收益率（IRR）、項目的股東權益收益率（ROE）、年債務成本覆蓋率、貸款期限內債務成本覆蓋率等。在計算過程中如果需要折現，應謹慎選擇適當的貼現率。

第三步，比較項目實際績效和約定標準。項目實際績效優于約定標準的，項目實施機構應執行項目合同約定的獎勵條款，并可將其作為項目期滿合同能否展期的依據；未達到約定標準的，項目實施機構應執行項目合同約定的懲處條款或救濟措施。政府有支付義務的，項目實施機構應根據項目合同約定的產出說明，按照實際績效直接或通知財政部門向私人部門或項目公司及時足額支付。設置超額收益分享機制的，社會資本或項目公司應根據項目合同約定向政府及時足額支付應享有的超額收益。

（5）項目移交。在項目移交階段，政府應對移交過程中的資產評估和性能測試工作進行監管，對于項目資產性能不達標的，應該要求私人部門進行恢復修理或者更新重置。政府還應該對資產交割程序進行監管，確保辦妥法律過戶和管理權移交手續。

2、對政府部門的財政承諾監管

（1）財政承諾概念和內容。財政承諾是指政府承諾對PPP項目提供的財政支持，即政府承擔的財政責任。因政府對PPP的支持不同，會形成不同類型的財政承諾，主要包括直接財政承諾和或有負債。直接財政承諾有明確的支付承諾要求，會體現在合同中，只是支付的具體額度有時還不確定。直接財政承諾主要包括可行性缺口預付資金、可用性付費、政府按單位結果付費和配套工程等。或有負債主要包括政府針對一些特定風險的擔保、信用擔保、不可抗力補償和合同終止補償等。或有負債的支付取決于不受政府控制的未來不確定事件，支付的發生、額度以及時間都難以預知。

（2）財政承諾監管的原因。PPP項目生命周期較長，往往長達二三十年，如同政府部門和私人部門的一場婚姻。影響婚姻完美與否的因素很多，其中，政府財政承諾和信用風險的影響作用重大。財政承諾跨期較長，且面臨較大的不確定性。長期財政承諾經常是在合同簽署幾年之后才開始支付，或有負債的支付具有很強的不確定性。但是政府預算卻是以現金為基礎，規劃期較短，我國預算以公歷年為時間單位編制，且調整程序相對不靈活。如果對財政承諾沒有明確的認識和監管，在PPP項目實施中，很容易忽略公共投資對政府預算的影響，把相關債務從政府資產負債表中拿掉，逐漸積累起巨大的財政風險。因此，需要加強對財政承諾的監管。

根據近期全國工商聯環境商會對PPP項目執行問題的調研報告顯示，主要存在私人部門應收賬款延期或被不足額支付等問題：地方政府因財政預算不足，沒有按照約定給已簽約項目足夠的撥款，卻要求項目按期完工及運營，造成企業現金流壓力加大，政府違約現象嚴重。目前，污水垃圾處理的中小型企業應收賬款已普遍增加到營業收入的50%以上。西寧第一、三污水廠，北京第十供水廠等都因為政府拖延付費，公司運營陷入了嚴重的財務困境。

PPP項目要成功，政府良好的信用背書是關鍵，需要厘清政府和企業雙方的權利責任，政府需要有契約精神，應加強對政府財政承諾的監管。財政承諾監管對于PPP項目和國家PPP方案的成功至關重要。

（3）財政承諾監管的作用。第一，建立清晰的財政承諾監管機制，可以提升社會資本對政府的信任度。對財政承諾進行實時監管，及時了解財政承諾變化情況，為財政承諾安排合理的預算，有利于提高政府推廣PPP的信譽。否則，如果社會資本意識到政府該支付卻不支付，認為存在政府支付風險，那么社會資本會將化解這一風險的成本納入到PPP定價，體現到合同中，結果是合理風險分擔機制的優勢被大打折扣，削弱風險分擔給政府帶來的好處。在PPP項目開發階段，財政承諾監管有利于保證項目順利完成融資。在PPP項目實施階段，有效的財政承諾監管有利于確保項目存續下去。

第二，建立清晰的財政承諾監管機制，有利于避免政府盲目上馬PPP項目帶來的財政風險。PPP的吸引力之一是，它可以引入社會資本的投資，而不馬上增加政府的支出和負債。而且政府可以通過將風險歸為或有負債而隱藏PPP項目的真實成本。這種做法有時會使政府偏好PPP模式，導致其將PPP誤用于一些更適于政府傳統采購的項目。如果缺乏透明、嚴格的監管機制，盲目推廣PPP項目的確有可能引發地方政府債務規模膨脹，帶來新的風險隱患。事實上，在同等條件下PPP僅僅改變政府現金支出的時間，不改變未來現金支出的凈現值。因此，建立清晰的財政承諾監管機制，對財政承諾及時準確地進行評估和管理，有利于政府正確認識財政負擔，做好PPP模式的適用性和項目的可行性分析，確保PPP項目真正物有所值，防范財政風險。

（4）財政承諾監管的主要內容。監管PPP項目財政承諾涉及單個項目層面和全部項目層面的管理、報告以及預算安排。

第一，在項目全生命周期內定期收集項目經營信息。對PPP項目財政承諾進行監管，首先需要從私人部門那里收集有關項目風險和經營的信息，以及其他影響財政承諾成本的因素，例如不斷更新的主要經濟數據預測，并確保信息已傳達給相應的政府部門。從私人部門那里收集信息是PPP中代表政府簽約一方的主要職責，因為其與PPP項目公司或者特許經營者有直接的合同關系。應在合同中明確規定對信息（如PPP項目公司的關鍵財務指標）的具體要求，以及用于監測服務績效的指標。為此，可以通過在PPP法律法規中作出規定，賦予代表政府簽約一方日常收集信息的權利；或者，在PPP合同中設置明確的監測條款。

第二，報告和披露PPP項目財政承諾。政府需要決定是否以及何時確認PPP財政承諾。當財政承諾被正式確認為政府負債時，應計入到政府的財務報表中。當財政承諾不被確認為政府債務時，仍然應將它們與公共債務信息及分析一起報告。這對于政府債務在政府內部和外部的透明度至關重要。財政承諾的報告應當包括不同類型財政承諾定量和定性的信息。從財政管理的角度來看，PPP項目屬于政府“財政風險矩陣”中的一項。隨著PPP工作的推進，政府可以考慮發布專門的PPP財政承諾報告。除了報告財政承諾之外，披露PPP項目相關信息，如采購流程、合同、財政承諾等等，有助于加強消費者對PPP項目的了解和監督。

第三，監督政府為財政承諾安排合理預算。為支付額度和時間都很明確的直接財政承諾安排預算比較容易，最常用和簡單的做法就是將支出納入相應政府部門的年度預算。在實際支付時，可以通過一個集中賬戶進行，既有利于避免支付延遲風險，也便于監管。為長期財政承諾和或有負債安排預算是比較困難的，因此也比較容易出現因預算不足而拖延支付的現象。為了避免這類現象的出現，可以在預算中安排或有儲備專項資金，或者設立或有負債專項基金。對此，應該加強監管，保證此類支付。PPP項目的全生命周期合作模式，要求政府從以往單一年度預算收支管理逐步向中長期財政規劃和“資產負債管理”轉變，提高財政的規劃性和可持續性，防范和化解中長期財政風險，逐步建立與PPP模式相匹配的財政制度。

四、結論

在全國各地大力推廣PPP模式的浪潮下，政府應該不斷完善PPP監管機制。一方面，政府應該加強對私人部門在項目識別、項目準備、項目采購、項目執行和項目移交全生命周期內的監管；另一方面，政府也應該加強對政府部門本身財政承諾的監管，規避財政風險，提高社會資本對政府的信任度。PPP項目的成功實施離不開法治精神和契約精神。我國應該加強對PPP項目進行政府監管的法律保障，以法律法規的形式明確各監管單位的權責，同時出臺政府監管實施細則，加強實際操作性。

（本文系國家社科基金重大項目“PPP（公私合作伙伴）中財政資金引導私人資本機制創新研究”〈批準號：14ZDA029〉的階段性研究成果）

（作者單位：武漢大學經濟與管理學院）

1.劉窮志．2015.警惕部分PPP項目滋生隱性政府性債務[N].中宣部國家社科規劃辦成果要報，9-15。

2.張水波、張晨、高穎．2014．公私合營（PPP）項目的規制研究[J]．天津大學學報（社會科學版），1。

3.楊鳳．2007．政府監管的一種規范分析——傳統公共利益理論述評及其政策應用[J]．經濟縱橫，24。

4.葉曉甦、張永艷、李小朋．2010．我國PPP項目政府監管機制設計[J]．建筑經濟，4。

5.杜傳忠．2014．俘獲理論與我國壟斷行業的腐敗治理[J]．探索與爭鳴，4。

6.世界銀行集團．2014．PPP財政承諾管理[M]．北京：中國商務出版社。

（本欄目責任編輯：王光俊）