從財政法視角談我國購房補貼問題

任靜

(安徽大學法學院 ，安徽合肥230601)

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從財政法視角談我國購房補貼問題

任靜

(安徽大學法學院 ，安徽合肥230601)

在過去的一段時間，我國的經濟發展呈現出新常態的特征，發展速度放緩，房地產行業產能過剩，為了刺激消費，挽救頹勢，各地紛紛出臺了多種多樣的購房補貼措施。文章對現階段我國購房補貼的實施現狀和類型進行了分析，指出這些花樣百出的措施并不符合我國財政平等、財政民主、財政法定等原則的要求。為規范不合理的購房補貼措施，應考慮出臺財政補貼方面的法律規范，制止政府的不合法行為，盡快建立全國性的房產信息共享平臺，加大對弱勢群體的購房補貼。

財政法；購房補貼；財政民主；財政平等

一、我國購房補貼背景與現狀

(一)我國購房補貼的歷史

我國購房補貼可謂由來已久。早在1984年，成都市就開始試行購房補貼措施，當時凡在成都市有正式戶口的無房、晚婚青年及其他困難戶，均可享受一次購買補貼出售住宅的機會，但用于補貼的房屋總數一共才200套。同時，重慶市、南充市等也開始推行購房補貼措施。此后，汕頭市率先在廣東省試行購房補貼措施。全國各地陸陸續續開始推行這一措施。但此時的購房補貼可以說正處于新事物的萌芽階段，是小范圍的，不健全的，這種補貼的主要目的在于扶貧，即幫助貧困家庭減輕購房壓力。直到1998年，我國進行了住房制度改革，國務院出臺了《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》(以下簡稱《通知》)，在該《通知》中，職工購房資金來源被劃分為四個方面，購房補貼便是其中之一，并且將購房補貼區分為地方政府財政購房補貼和單位原有住房建設資金轉化的購房補貼，可以說從中央的角度明確肯定了購房補貼這一措施的運用。此后，政府部門運用購房補貼措施調節房產市場日漸頻繁。

(二)我國各地曾出臺的購房補貼優惠政策

2008年，美國的經濟危機在世界范圍內迅速蔓延，在經濟全球化的大背景下，我國的經濟發展也不可避免地受其影響，房地產市場曾一度低迷，為了刺激樓市，擴大內需，拉動消費，全國各地紛紛出臺了一系列購房優惠政策，包括沈陽、南京、杭州、上海、大連、成都、西安等大中城市，一時間掀起了一陣全國性的購房補貼熱潮。例如杭州市政府曾在其發布的《市政府關于促進杭州市房地產市場健康穩定發展的若干意見》(以下簡稱《意見》)中明確提出，對于個人購買杭州市各城區內普通商品房的，在取得房屋所有權證后，按所繳納的契稅、印花稅地方體制分成部分給予全額補貼；該《意見》還規定，實行存量房交易的買賣雙方(均為個人)，繳納的稅收收入同樣根據地方體制分成部分給予全額補貼[1]。也就是說，在當時，無論是購買新房還是二手房的個人皆可享受相應的購房補貼優惠。與最初的購房補貼政策相比較，此時實施的購房補貼政策已不再是為了幫助貧困家庭解決住房難的問題，主要是為了緩解房地產市場的低迷狀況，在短期內促進消費，減輕金融危機的沖擊，從而維護經濟的穩定發展。

(三)我國現階段推行的購房補貼類型

2015年年末的中央經濟工作會議明確提出，2016年經濟社會發展的五大任務之一就是化解房地產庫存。由此可見當前解決房地產庫存這一問題的緊迫性和必要性。為盡快緩解庫存的壓力，購房補貼措施被廣泛運用，全國已有多個城市陸續出臺了新的刺激房地產銷售的購房補貼措施。主要有以下幾類：

(1)針對高學歷人才的購房補貼。以杭州市富陽區的購房補貼模式為例，不久前，富陽區人民政府辦公室印發了富陽區政府常務會議審議的《富陽區促進房地產市場健康穩定發展實施細則》(以下簡稱《實施細則》)。該《實施細則》將高學歷人才分為六類，并按學歷高低，分別給予由少到多的補貼。其中，層次最高的是“兩院”院士、國家“千人計劃”入選人員等國家級專家人才，實行“一事一議”或一次性補助80萬元；然后是省“千人計劃”入選人員，省特級專家、享受國務院特殊津貼省政府特殊津貼人員，省部級有突出貢獻的中青年專家等補助購房款的20%；層次最低的是全日制本科學歷，也可補助購房款的1.5%，但最高不超過3萬元①。此外，廣東省東莞市也在其公布的《東莞市特色人才特殊政策實施辦法》中將人才具體分為五類，其中最緊缺的特技人才無論是租房或是購房皆可享受較多的購房補貼，若是購房最多可享受250萬元的購房補貼。此類補貼歸根到底都是地方政府為了留住高層次高學歷的人才，從而希望他們能為本地方建設做出貢獻而特意為之。

(2)針對農民群體的購房補貼。以河南省為例，河南省可謂是農業大省，為了刺激廣大農民群體的購房消費，鼓勵農民進城購房，河南省政府辦公廳出臺了《關于促進農民進城購房擴大住房消費的意見》，該意見中規定，從2015年起至2017年，河南省每年將安排不少于3億元的購房補貼，對政策落實較好的縣(市、區)給予獎補，以支持擴大住房消費。此后，商丘市人民政府出臺了《關于促進住房消費的意見(試行)》，對在商丘市中心城區購買普通商品住房實施財政補貼，并將補貼的對象區分成兩類群體，農民群體和農民群體之外的其他群眾，農民群體比其他群眾每平方米多補貼100元，但房屋以90平方米為限。此外洛陽、開封、南陽等城市也出臺了惠及農民的購房補貼措施。南陽市規定凡是農村的進城務工人員且在2016年12月31日前買房的將由財政部門給予1萬元的購房補貼。此類補貼針對的對象都是農民群體，一方面為了幫助農民群體享受到經濟社會發展的福利，解決其購房難的問題；另一方面可以緩解房地產庫存的壓力。

(3)針對創業群體的購房補貼。根據人社部的相關數據，我國2015年高校畢業生總數為749萬，而預計今年至少會比去年增加15萬，若再加上初高中畢業未上大學的那部分人數，則青年就業群體的總數將達到1 500萬左右，如此龐大的待就業群體，僅靠現有的社會資源提供的就業機會顯然是不能滿足就業需求的，將會有相當多的人群選擇創業這條路徑。一些城市便推出了針對創業群體的購房補貼政策。以山東省濰坊市為例，根據《濰坊市區個人購房補貼實施細則》的相關規定，對于個人(家庭)購買300平方米(含300平方米)以下商業或辦公用房用于創業的，給予實繳契稅額50%補貼②。該項措施在鼓勵創業群體自主創業和促進房地產市場的消費這兩方面可謂下了功夫。但是目前，實施該項措施的地區相對較少。

二、我國購房補貼存在的法律問題

(一)有違財政民主主義原則

由市政府或其工作部門出臺的意見直接決定實行購房補貼，有違財政民主主義原則的要求。所謂財政民主主義，是指人民通過一定的方式對重大財政事項擁有決定權，其實質是憲法上的人民主權原則在財政法領域的落實和體現[2]22。我國是社會主義國家，人民是國家的主人，財政既然是取之于民的，那么它的歸宿也應該是用之于民。根據我國憲法第2條③的相關規定可知，在我國，有權代表人民行使權力決定財政事物的是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。而根據我國憲法第105條④的相關規定可知，地方政府是本級人大的執行機關，本級行政區域內的重大財政事項，必須經由同級人大的審批。可是，前述各地推行的購房補貼措施幾乎都是各地政府自行決定，并沒有經過同級人大的批準，而用于購房補貼的資金卻是來源于各地方的財政，這顯然是有違財政民主主義原則的要求。

(二)有違財政平等主義原則

地方政府對部分購房者進行購房補貼有違財政平等主義原則。該原則是憲法平等原則在財政法領域的具體延伸[3]99。從財政法學的角度看，財政公平毫無疑問體現著對正義的價值追求，這便要求在制度設計上需要一種平等的對待，至少應包括三個方面的內容：首先，它應該包括各個義務人在財政收入方面的平等犧牲，不能出現相同義務人差別對待的情況。其次，它還應該包括各個權利人在財政開支方面的平等受益，正所謂“不患寡而患不均”，希望得到分配上的公平。除了實體上的公平，程序上的公平也十分重要，即在財政程序方面要做到同等條件同等處理。最后，在社會階層間的財政關系方面，應該努力保障每一個群體具有同等的機會和待遇，不能出現制度性歧視。而僅僅針對特定群體進行購房補貼，則會對其他購房者和未購房者造成制度上的歧視。因此，筆者認為，為吸引人才，按學歷高低對高學歷者進行購房補貼，而高學歷的群體大多并非弱勢群體，這種做法明顯與財政平等主義原則的要求相違背。而針對農民群體和創業群體的購房補貼則是值得提倡的，廣大農民與青年學生在社會地位上相對弱勢，在制度上對其進行合理的補償，是符合財政平等主義原則的要求的。

(三)有違財政法定主義原則

財政法定主義原則源于財政民主主義，是財政民主主義的要求，它包括財政權力法定和財政程序法定的內容。一方面，政府行使財政行為的權力必須來源于法律的授權，財政行為必須在法律允許的范圍內進行；另一方面，政府在行使這種權利時必須遵循一定的法律程序，以達到公開、透明、規范的要求[2]23。可是，上述政府在運用購房補貼措施時，首先，并沒有得到法律的授權，而是私自為之，其次，也沒有遵循一定的法律程序，在實踐中，還經常出現一些朝令夕改的狀況，購房補貼政策反復隨意變化，這都是有悖于財政法定主義原則的。

(四)有違我國預算法的規定

地方政府出臺的購房補貼措施在程序上有違我國預算法的要求。根據新修訂的預算法第13條⑤的相關規定，無論是國家預算還是地方預算，都應該經過全國人大或者地方人大的審議批準，而不能直接由政府決定[4]81。一方面政府是難以做到自我監督的，而權力的行使如果不能受到有效的監督，必然會出現各種濫用權力的現象。另一方面，法律并沒有賦予政府這樣的權力。而上述政府及其部門臨時出臺的相應購房補貼措施，并未經過同級人大的審批并納入年度預算，卻動用了財政資金，這顯然是與法不符的行為。不僅與我國預算法的要求相違背，甚至與現階段我國法治國家、法治社會、法治政府建設的精神都是相違背的。

三、規范我國購房補貼措施的法律建議

(一)地方人大應發揮其應有的作用

首先，地方政府應依法履行政府的職能，在公法領域，法無授權則不可為，地方政府不能越權作為，特別是在涉及財政問題時，不能擅自做決定，不依法辦事。其次，現階段進一步深化財稅體制改革，其中的一個方面就是要改進預算管理制度，實施全面規范公開透明的預算管理模式，這是在黨的十八屆三中全會上就提出過的。而審核預算正是人大的重要職能，所以，在涉及購房補貼的預算問題時，地方人大應發揮其應有的作用，履行好自己的職能，起到監督地方政府的作用。但以我國現階段的國情和現狀，這不是一朝一夕就能快速完成的，尚需在實踐中穩步推進。

(二)考慮出臺財政補貼基本法

我國從1953年開始實施財政補貼政策，至今已有六十幾年的時間，隨著經濟社會的發展，補貼的數額不斷增長，補貼的范圍不斷擴大。可是無論是農業補貼、公司補貼、新能源方面的補貼，還是現階段的購房補貼，一直都沒有一部可以規范財政補貼的基本法律，這顯然不利于財政補貼的規范化、合理化。導致在長期的實踐中，一直存在無相關法律可依的狀況，也間接導致了政府部門在相關領域的越權作為。因此，筆者認為，應盡快出臺一部財政補貼方面的基本法律，填補法律的空白，并對補貼的原則、對象、方式、程序和責任承擔等問題進行明確規定，規范購房補貼，從而改變現階段這種無序、不合理的狀況。

(三)加大針對弱勢群體的購房補貼

財政補貼來源于財政收入，應取之于民用之于民。但是在我國現階段城鄉之間、地區之間發展不平衡，貧富差距懸殊的情況之下，購房補貼應該最大限度地補給最需要的人群，按學歷高低分配購房補貼顯然是不正確的，而單純的按照戶籍來區分能否享受購房補貼，這種一刀切的模式在筆者看來也有其不合理性，不可否認農村戶籍的確能從一定程度上反映出購房者對于購房補貼的迫切需求程度，但城市里面的部分弱勢群體、經濟困難家庭也應該享受到購房補貼的優惠。因此，筆者認為，在購房補貼方面除了要看戶籍，還需要結合家庭的房產數量，設定房產數量的限額，超過該數額則不能享受購房補貼，并將補貼的具體數額按戶籍和房產情況劃分等級，對于最貧困的、最需要房屋的家庭給予最大限度的購房補貼，從而維護社會公平正義，實現財政民主主義原則的要求。

(四)盡快建立全國性的房產信息共享平臺

購房補貼主要是針對中低收入者的具有社會福利性質的措施，為了提高補貼對象的精準性，應盡快建立全國性的、全方面的、深層次的個人房產信息共享平臺。目前盡管推進個人住宅信息聯網平臺遇到了一些阻礙，但從長遠來看，這一信息共享平臺的建立是大勢所趨。屆時，既可查詢個人的房產信息，擁有的住宅數量，也可以家庭為單位，查詢整個家庭的住宅信息，從而針對無房少房的家庭進行不同程度的購房補貼，避免部分富人借購房補貼的機會囤積房產，造成貧者無處可居，而富者房產眾多的怪象，縮小貧富差距，緩解社會矛盾，讓每戶家庭都感受到幸福。

注釋：

①《富陽區促進房地產市場健康穩定發展實施細則》，http://www.fuyang.gov.cn，2016年4月28日訪問。

②《濰坊市住房和城鄉建設局、濰坊市財政局關于印發〈濰坊市區個人購房補貼實施細則〉的通知》，http://jsj.weifang.gov.cn/sendinfo/front/detail-html?id=679,2016年4月28日訪問。

③“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”

④“地方各級人民政府是地方各級國家權力機關的執行機關，是地方各級國家行政機關。”

⑤“經人民代表大會批準的預算，非經法定程序，不得調整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出。”

[1]唐文祺，李和裕.樓市低迷滬杭昨不約而同出手救市[N].上海證券報，2008-10-15(08).

[2]劉劍文，熊偉.財政稅收法[M].北京:法律出版社，2014：22-23.

[3]熊偉.財政法基本原則論綱[J].法學，2004(4):99-108.

[4]尹曉紅.地方政府救樓市的法學評析[J].法學，2009(2):76-85.

責任編輯：莊亞華

10.3969/j.issn.1673-0887.2016.06.021

2016-05-07

任靜(1993— )，女，碩士研究生。

D912.2

A

1673-0887(2016)06-0102-04