“互聯網+”服務便捷背后存隱憂監管部門該如何發力？

中國信息通信研究院│李立委 姚曉天

“互聯網+”服務便捷背后存隱憂監管部門該如何發力？

中國信息通信研究院│李立委 姚曉天

在產業“互聯網+”快速應用推廣的過程中，諸多服務問題也逐漸暴露，傳統的行業服務管理與監督模式難以準確、快速應對。

近年來，隨著互聯網的不斷普及，工信部以及多個行業主管部委更加重視“互聯網+”的推廣應用，并制定了多項行業管理辦法（如《互聯網信息服務管理辦法》、《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法（征求意見稿）》等），以服務行業發展、保護用戶權益。

然而，在產業“互聯網+”快速應用推廣的過程中，諸多服務問題也逐漸暴露，傳統的行業服務管理與監督模式難以準確、快速應對。筆者通過梳理“互聯網+”服務問題，剖析典型案例，旨在針對新增服務問題提出監管思路。

三大問題亟待解決

經深入研究，電信和互聯網領域的“互聯網+”服務問題可以概括為平臺服務管理不完善、融合業務支撐差、信息保護力度不足等方面。

平臺服務管理不完善

缺標準：咨詢服務無規范約束，網絡客服服務不到位。經過對平臺客服調查發現，平臺客服大致可分為盈利性和公益性兩種，其中盈利性平臺的客服又分為人工和機器人兩種，而大部分平臺機器人客服存在使用不方便、涉及細節性的問題咨詢體驗差等問題。而就公益性質平臺而言，部分公益性平臺缺乏客服咨詢服務。

就客戶咨詢服務而言，無論是傳統電信領域的《電信服務規范》還是互聯網領域的《互聯網接入服務規范》，對是否要求建立客服以及客戶服務標準的要求只局限于傳統電話客戶服務，缺乏對新興互聯網客戶服務標準的規范。

平臺審核漏洞誤導客戶選擇。在“互聯網+”環境下，商戶、運營者的星級評價及對產品的評價，是平臺型企業管理的工具，也是客戶選擇商品、服務的重要參考標準，如淘寶、京東等。然而，現實是部分星級評價、對產品的評價等并非真實反映實際情況，容易誤導用戶，因此平臺審查責任不可推卸。

根據調查研究，“互聯網+”選擇服務中的問題主要表現為刷信譽、改差評等。

從監管角度看，該服務問題的管理既屬于消費者權益保護范疇也屬于平臺業務管理范疇。就個案而言，可以認定為個別商戶的欺詐行為，屬于消費者權益保護范疇；從更深層次看，其是由平臺緩沖期的規則設計以及審核管理存在漏洞引起，缺乏對消費者深層次保護，影響了消費者公平選擇行為，甚至導致出現消費安全情形，屬于平臺業務管理范疇。

責任不清：“互聯網+”時代下，客戶遇到多個服務主體，主體間責任不清。網絡服務平臺打破了實體經濟中消費者面向惟一主體情形，轉變為需要同時面對平臺、商家、物流等多個主體，當消費者遇到問題時常會出現不同主體間互相推諉現象。

在當前靠平臺管理商家的模式下，管理平臺缺乏對商戶、物流的明確管理辦法和責任劃分。另外，大部分平臺企業為非純公益組織，在利益化導向下更多考慮平臺擴張，這種自身利益導向的管理行為很容易引發對消費者的不公平。因此，從監管角度，也需要外部監管機構對平臺管理企業的責任體系進一步完善。

信息保護問題凸出

聯網環境下，信息保護問題主要表現為一些企業對用戶信息的違規收集與使用。違規收集最常見的主要有：未經用戶同意，擅自搜集用戶個人信息；APP軟件等收集過多除有效提供服務外的非必須信息；國內用戶信息在國外存儲等。用戶信息違規使用主要可以分為兩類：發送網絡垃圾信息，如社交軟件中未經用戶同意推介產品、刷屏等行為；以盈利為目的，非法售賣用戶信息。

針對信息的違規收集使用，工信部于2013年出臺了《電信和互聯網用戶個人信息保護規定》對電信業務經營者、互聯網信息服務提供者在個人信息搜集、使用、存儲等進行了規范，為規范電信、互聯網領域的信息收集與使用提供了政策依據。

業務融合管理方面：跨界、網絡、軟件等支撐不足

在互聯網與服務融合發展中，除網絡信息管理外，電信以及互聯網對服務的支撐還包括以下2個方面：一方面是“互聯網+”服務的內容融合化特征推動了電信業務與其它業務交叉融合，電信業務與其它業務相互支撐，如銀行卡綁定手機號碼、ICP資質審查等；另一方面，渠道電子化對網絡、軟件等電子信息產業支撐提出了更高的要求，如網絡質量的支持服務、網絡安全的支撐服務等。

“互聯網+”帶來了產業融合發展，服務問題也因此涉及多個領域，如用戶手機號碼與支付軟件綁定的問題。當前，支付寶、微信支付、打車軟件等越來越多的應用與手機號碼、銀行卡進行綁定，然而一旦手機換號，且沒有與相關的賬戶解除綁定，很可能會造成個人信息泄露，甚至影響資金安全。

舉一個實際發生的例子：某用戶手機號碼欠費停機60天后會自動被運營商收回；另一用戶在買了該號后發現該號碼已綁定支付寶，且可以直接登錄；小娟根據支付寶的忘記密碼提示及手機校驗碼重置了該支付寶賬戶的支付密碼，并轉賬4000余元。

對該案例進一步分析，可以發現其原因主要是信息管里中存在漏洞。首先，運營商在回收號碼時，無法獲取手機號碼的綁定信息，運營商無法處理；其次，支付寶不知道用戶手機號碼是否使用，無法處理。這就需要用戶自行處理，而用戶信息變更并未引起用戶重視。

此外，該問題歸咎于電信業務還是金融業務難以斷定。從用戶角度看，用戶從電信運營商購買的手機號碼，應由電信運營商對手機號碼負責；從問題根源看，屬于金融業務捆綁在手機號碼上，其中手機號碼是媒介，金融業務是問題根源，應由金融主管部門負責。因此，實際操作中，建議由電信主管部門和金融主管部門協調共同應對。

圖 企業（產業）發展、服務提升、用戶滿意的良性循環

監管需打“組合拳”

加強對平臺監管

互聯網發展可謂日新月異，監管也應與時俱進。加強對平臺服務的指導與監管，打造產業發展、服務提升、用戶滿意的良性循環。遵循市場規律，有效發揮政府指導，逐步引導建立企業（產業）發展、服務提升、用戶滿意的良性循環（如圖）。建議以企業（平臺）服務質量提升為突破點，以消費者保護為出發點，通過建立平臺、政府雙渠道投訴機制和強化咨詢、查詢等服務指導兩條路徑深化對互聯網平臺服務質量的指導與監管，提升客戶滿意度，指導企業提升服務能力，推進產業發展。

在平臺管理和監管中，要加強對消費者利益的保護。就消費者公平角度而言，商品評價是消費者挑選商品的重要依據，而消費者只能被動相信該依據是真實評價和服務感受，平臺有責任、有義務確保該信息的真實。而當前淘寶公司設置緩沖期，允許商家與消費者協商修改服務評價，導致消費者的服務感受失真，對其他消費者而言不公平。

就競爭者公平角度而言，電子商務平臺中涉及多個競爭廠商，屬于完全競爭市場模式，緩沖期中修改服務評價屬于人為原因造成信息不透明，也會導致競爭者精力用于如何去修改評價，而非用于做好服務上。因此，當前修改評價行為對其他商戶不公平。

綜上所述，修改評價的平臺管理方式存在一定問題，建議平臺管理與監管中更多考慮消費者的信息弱勢根源，可以考慮保留歷史評價（修改痕跡），既能保證雙方協調解決問題，也可以保證真實反映服務評價。

提升協同監管能力

“互聯網+”服務本身實質是一個前所未有的跨界融合，是互聯網和傳統產業服務體系的融合，服務問題的監管也變得尤為復雜，需要既懂互聯網又懂產業的部門間協調配合。

首先，加強政策制定的協同性?；ヂ摼W及電信主管部門應加強與相關產業主管部門的政策協同性，雙方盡快在傳統產業服務監管基礎上“查缺補漏”，根據“互聯網+行業”中遇到的新問題，增加或者新制定規范“互聯網+行業”發展的約束性條件。

其次，增強管理的聯動性。行業主管部門應建立健全與互聯網及電信服務主管部門的溝通機制，增強行業“互聯網+”服務管理的聯動性。

最后，推進信息共享。加強互聯網、電信業務與傳統業務的互聯互通，在有交叉領域建立互聯網、電信業務與傳統業務間的信息傳達機制。

加快出臺“個人信息保護法”

加快出臺“個人信息保護法”等互聯網信息保護上位法律法規，加強互聯網信息（數據）保護。新版《消費者權益保護法》對保護消費者個人信息做了規定，但是不夠具體，對經營者侵犯消費者個人信息如何處罰也未做出具體規定。《電信和互聯網用戶個人信息保護規定》等行業規章對電信業務經營者、互聯網信息服務提供者在個人信息搜集、使用、存儲等進行了規范，但缺乏專門的、上位的互聯網信息（主要個人信息）保護法律。

因此，建議加快制定“個人信息保護法”等互聯網信息保護法律法規，從更高層次、更具體地為互聯網信息（數據）保護指導與監管提供法律依據。

設置專項活動，加強治理。專項治理方向可以包括：開展“互聯網+”資質審查專項，盡快明確“互聯網+”服務資質要求，出臺相關政策，如互聯網金融需要的互聯網資質；開展平臺服務約束指導專項，明確“互聯網+”服務平臺服務能力要求，提出服務標準，如電商平臺咨詢、選擇、投申訴、網絡支持等服務標準等。

編輯｜ 趙艷薇 zhaoyanwei@bjxintong.com.cn