論人口流動背景下的鄉村協商治理

摘要：協商治理是人口流動背景下鄉村治理的發展方向。人口流動背景下，鄉村協商遭遇鄉村協商主體“虛置化”、協商渠道“堵塞化”、協商會議“形式化”、協商成本“高企化”、協商監督“短缺化”等諸多困境。化解路徑在于：促進鄉村經濟繁榮，夯實鄉村協商基礎；完善鄉村協商制度，建構鄉村協商機制；建構協商法治化路徑，促進治理現代化進程；發展鄉村網絡協商，降低外出農民協商成本；構建參與型鄉村文化，強化農民主體意識。

關鍵詞：鄉村治理；協商民主；人口流動；政治現代化

中圖分類號：D621文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）02-0001-05

黨的十八大報告提出要積極開展基層民主協商，完善協商民主制度和工作機制。黨的十八屆四中全會也提出要創新社會治理體制，推進鄉村治理體系和治理能力現代化。鄉村協商治理是人口流動背景下鄉村治理現代化的發展方向。人口流動既是我國社會主義市場經濟發展的必然結果，也是深化農村體制改革的深刻反映。如何利用農村勞動力轉移的契機，推動農村基層民主政治的深入發展，是鄉村協商治理現代化面臨的重要課題。鄉村協商治理是指現代農民積極參與鄉村事務，發表政治主張，影響鄉村決策，監督鄉村管理的協商治理活動，是一種直接或間接地影響鄉村政治決定和鄉村政府活動的參政行為，其本質是鄉村治理體系和治理能力現代化，目標是實現農民的“中國夢”。正確處理大量外流的農村人口與鄉村協商治理的關系，正成為鄉村協商治理現代化的關鍵問題。

一、鄉村協商治理遭遇前所未有的人口流動

改革開放以來，大規模的人口流動深刻影響著包括農村在內的社會治理范式。鄉村人口流動是農民融入工業化、城鎮化，融入城市文明的重要途徑。鄉村流動人口是我國現行戶籍制度下農民離開戶籍所在地，在另一地區滯留、居住、從事各種活動的鄉村人口。鄉村人口流動帶有空間轉移和地位轉變的雙重動因，對鄉村協商治理產生了重大影響。

1.鄉村人口流動是市場經濟發展的必然結果

鄉村人口流動是社會經濟發展的必然結果，是市場經濟完善的重要標志。改革開放前，農民被禁祻在土地上沒有自由選擇職業的權利。改革開放后，土地日益減少、農業比較收益進一步下降、農民追求美好生活前景的強制動因，與區域經濟快速發展、城市勞動力需求極具擴張的誘致動因互動疊加，引發了一場史無前例的農村人口流動現象。2010年第六次人口普查數據顯示，全國2.44億流動人口中鄉村流出人口有1.53億，占總流動人口的63.0%。隨著市場經濟的完善、改革的深化和社會的全面發展，農民長期工的比重持續攀升，已成為鄉村流動人口的主體。國家對農民進城就業的政策先后經

收稿日期：2015-10-26

*基金項目：國家社會科學基金項目“中國特色社會主義鄉村協商治理問題研究”（15BKS062）；國家社會科學基金項目“河南省建立‘四項基礎制度創新社會管理實踐研究”；河南省社會科學規劃重大項目“河南推進全面從嚴治黨問題研究”（2015A007）。

作者簡介：張國獻，男，河南財經政法大學道德與文明研究中心教授，碩士生導師，政治學研究所所長，法學博士（鄭州450046）。

歷了三個階段：1978—1992年的“適度放開，拾遺補缺，行業限制，嚴格管理”；1992—1999年的“合理引導，就地轉移，跨省流動”；2000—2015年的“統籌城鄉，發展勞動力市場”。市場經濟的推動，就業制度的改革，消解了城鄉分割型勞動力配置界限，為鄉村人口流動提供了制度條件；消費水平的提高和消費結構的優化，帶動了滿足人們發展和享受需要的第三產業發展，為農村人口流動提供了巨大的就業空間；農民視野的擴大、觀念的更新、技能的提升，厚植著他們求新、求強、敢于實踐的主體意識和民主理念，為他們勇敢“闖世界”增添了膽識和力量。鄉村人口流動的特征表現為：規模不斷上升，鄉城流動主體突出；流動地更加集中，跨區域流動特征明顯。鄉村人口流動的實質是鄉村人口的自由選擇與趨利行為。農村人口之所以流向城市，目的是謀求更好職位，追求更高收入，提高自身素質。鄉村人口流動極大地解放了農業勞動生產力，使農民獲得了自身勞動力的支配權，也對市場經濟條件下的鄉村協商治理提出了新課題。

2.鄉村人口流動是我國實現現代化的客觀要求

鄉村人口流動是各國現代化的共同現象。人口眾多的農業國在實現現代化的進程中，客觀上必然有大量的農村人口向非農產業、向中心城市轉移。第一，現代化是工業主義滲透到經濟、政治、文化、思想各個領域并引起其深刻變革的過程。它是用自動化大生產代替人工勞動的自然過程，是集約經營代替粗放經營的歷史進程。這一歷史進程中，農業資本有機構成逐漸提高，農業勞動力需求快速降低，農村人口不斷遷移。第二，農業現代化的基礎以鄉村的城市化為依托。城市化發展徹底打破了農業、農村、農民三位一體的鄉村經濟，給寂靜的鄉村注入了現代文化元素和新的活力，使鄉村的社會結構發生了歷史性遷移，為鄉村人口“離土不離鄉”的流動提供了便利途徑。第三，現代化過程是三大產業結構不斷優化的過程。隨著經濟發展、科技進步和人們消費水平的提高，不受空間地域限制的第三產業迅速發展。第三產業吸納了億萬鄉村人口進城就業。現代化帶動的鄉村人口流動是當前鄉村協商治理的現實境遇。

3.鄉村人口流動是鄉村協商治理的現實基礎

鄉村人口流動有勞務型、經營服務型、公務型、文化型、社會型等，但主要是勞務型。農村流動人口與市民之間的交往多屬于工具性交往，缺乏情感性交往，處于一種“沒有互動的共存”狀態，是一個孤立化的相互隔離的封閉性的群體。農村流動人口只是空間位移，絕大多數人不可能改變自己的農民身份，他們在“回不去的農村”與“留不下的城市”之間徘徊。但鄉村流動人口在競爭激烈的城市生活中也積累了一定的經驗和膽識，權利意識逐漸增強，隨著鄉村經濟的發展，他們有能力參與鄉村政治活動，這是鄉村協商治理現代化的長足動力。“在民主化和網絡化時代，公民權利意識的覺醒和參與沖動的高漲，是一種無法阻遏的發展大勢。”①鄉村流動人口參與涉及自身權益的村務活動的權利意識和法律意識的增強，為鄉村協商治理帶來巨大活力，有利于對鄉村干部的行為形成約束，為鄉村協商治理現代化奠定堅實基礎。

二、人口流動背景下鄉村治理面臨的協商困境

人口流動對我國鄉村協商治理產生了深刻影響。由于城鄉戶籍二元制、城鄉利益弱關聯性、鄉村政治效能遞減等因素的制約，鄉村協商治理在人口流動背景下面臨著諸多困境。

1.鄉村協商主體“虛置化”

鄉村治理是指中國共產黨領導農民科學、民主、依法、有效地治鄉理村。鄉村協商治理是指本村人口通過民主方式，協商涉及村民利益的公共事務，戶籍是確定村民協商資格和享受民主權利的依據。土地承包制的完善為農村人口提供了滿足其作為生產資料擁有者的心理需求和安全保證，強化了流動人口保有土地的欲望，使農村流動人口離土離鄉又不愿改變農民身份。對很多外出人口而言，村莊不再是生產、生活的主要場所，宗族關系和傳統倫理在村莊關聯中的基礎地位逐步為新型的契約關系所取代。利益是外出農民政治參與的根本內驅力，他們對弱相關的村務缺乏參與熱情。因時空阻隔，外出農民不能隨時在原居住地行使民主協商權利，即使協商重大事項，大多數農民工也處于失語狀態。“后農業稅”時代，鄉鎮基層政府、村級集體組織與農民群眾之間的利益鏈條斷裂，工作在基層、居住在縣城的鄉鎮領導成了流動型“候鳥干部”。這一切導致了鄉村協商主體的“虛置化”。

2.鄉村協商會議“形式化”

鄉村協商治理在中國政治生活中的功能實現程度和作用發揮大小，取決于協商質量的高低。鄉村人口流動使支撐鄉村協商治理的人才、資金、技術、知識和需求等資源大量流失，鄉村協商治理可利用的手段嚴重匱乏，從而陷入協商困境。隨著外出務工人員越來越多，農村常住人口越來越少，各地政府實行村組管理改革，撤并村組和土地流轉，農民集中居住，有的行政村范圍擴大幾倍，村民協商會議、村民議事組織難度大，村民協商議事制度流于形式。按照《村民委員會組織法》規定，召開村民大會應當有本村十八周歲以上的農民過半數參加或者有本村三分之二以上的戶代表參加。但在民工潮沖擊下，這個條件很難滿足。現在農村的典型情況是：青年夫婦、成年男子常年在外，家里僅留下老人與小孩；外出務工農民在農忙季節才可能回家，但此時卻不適宜召開協商會議。因此，村民協商會議難以達到其召開的法定人數；即使勉強湊齊人數，“被推薦化”的老幼婦嬬因知識、能力的限制，意見的“準確性”和“代表性”也嚴重不足。人口流動，一方面，促進了村莊內的社會分化，擴大了利益差異性，加大了整合難度；另一方面，也降低了村莊的關聯度，削弱了村莊共同體的凝聚力和權威，使村民自治組織的協調能力下降，村民協商會議變成村委會協商會議。

3.鄉村協商渠道“堵塞化”

協商是社會主義協商民主的基本理念。網絡時代，人人面前都有“麥克風”，人人都是評論員，人人都有話語權，人人都是參與者。網絡為外出村民打造了一個永不閉幕的協商平臺，村民可以隨時參與鄉村協商，發表意見；鄉村政府也因此找到了一個“服務于民”的新平臺。外出村民互動參與進行鄉村民主協商，推動了中國鄉村網絡協商治理。村委會是廣大農民表達自身利益的主要組織依托，但由于村委會存在行政化傾向，導致外出農民協商渠道“堵塞”，利益表達受阻。由于外出農民缺少反映利益、表達心聲的正常渠道，當合法權益受到侵犯時，他們只能依靠自身力量進行非制度抗爭，因此亟待搭建了解鄉村事務、參與鄉村民主的即時平臺。

4.鄉村協商成本“高企化”

在社會生活中，人們并不是盲目地行動，而是理性地追求利益最大化。在鄉村協商治理中出現利益博弈時，外出農民往往采取以放棄政治參與權利為代價換取經濟收入的理性主義策略。由于參與協商的私人性與協商對象的公共性之間的矛盾，村委會周圍的群眾自治組織是以公共產品提供者的形象出現的，其所具有的公共性使農民參與協商的收益很難量化。調查得知，農民工回鄉參與協商的花費，包括交通費和誤工費等，對于月收入不高的農民工而言，無疑是一筆很大的開銷，農民工難以承擔。因此，基于協商成本與收益的理性博弈，外出農民往往會放棄參加鄉村協商的機會。

5.鄉村協商監督“短缺化”

協商治理是民主決策與民主監督的辯證統一。人口流動使支撐鄉村協商治理的人才、資金、技術、知識和需求等資源大量流失，鄉村協商治理可利用的手段嚴重匱乏。農民是鄉村協商治理的主體，但在鄉村協商治理實踐中，主要靠村“兩委”來運作。面對越來越多的農民外出打工這種形勢，村干部失去了抗御鄉鎮政府過度提取以保護村民合法權益的群體支持。在農村空心化不斷加劇的背景下，大量農村外出人員對于村莊事務以及自身利益的表達和維護是通過留守人員來實現的。但由于留守人員自身人力資本的限制，由于村務公開不到位，不僅村民的基本知情權得不到保障，而且切身利益也會受到侵害，如被媒體稱為農民“被上樓”的現象等。在制度安排上，廣大村民對村莊事務的監督往往流于形式。近年來，一些鄉村干部思想墮落，行為腐化，出現了職務犯罪行為，致使干群關系緊張，嚴重威脅了鄉村協商治理的發展。

三、人口流動背景下鄉村協商的路徑選擇

穩定的公共生活和繁榮的民主政治是以社會中多數人的積極參與為前提的。人口流動背景下鄉村協商治理現代化是農民當家作主和中國共產黨在鄉村民主執政的新形式。鄉村協商治理現代化有利于改變農民工原子化的狀態，它是一個讓個體外出農民感受到能自己管理自己事務的過程，并天然地具有對鄉村社會邊緣群體的人文關懷。

1.促進鄉村經濟繁榮，夯實鄉村協商基礎

經濟發展程度和人們的富裕程度與公民的理性意識、參與意識、自主意識以及公德意識呈正相關關系，農民素養的提高和公民文化的形成，正是人口流動背景下鄉村協商治理現代化的前提。加速農村生產力的發展，促進農村經濟繁榮，切實增加農民的收入，提高農民生活水平，是人口流動背景下鄉村協商治理現代化的物質基礎。鄉村協商治理現代化離不開農村經濟的發展，尤其是農村本身經濟造血能力的提高。沒有繁榮的農村經濟，空殼的鄉村難以吸引外出人口的回流；沒有農村經濟的發展，就不會有可協商的鄉村公共事務。有了農村經濟的發展，農民的利益訴求才會更多，農村公共事務才會更多地拿到公共論壇上來表達和討論，包括協商民主在內的農村民主政治才能有其生存空間。鄉村協商治理現代化也有利于農村公共物品的提供和鄉村經濟宏觀環境的改善，從而可以降低農村經濟活動的交易成本，提高經濟效益。