新常態下地方治理之“新”

張旭

十八屆三中全會將“推進國家治理體系和治理能力現代化”定為全面深化改革的總目標之一。作為全新的政治理念，“治理”不僅對全面深化改革提出要求，也是改革落地的重要“抓手”。

兩年過去了，我國經濟下行壓力持續，社會矛盾依舊凸出，伴隨著改革進入深水區、攻堅期，地方治理難免“焦慮”。一方面破“局”心切，另一方面“治”而不“智”，地方治理能力不匹配現象較為明顯。

治理局面雖愈加復雜，但千里之行始于足下，如何在行動中、落實中，與時俱進，找到新常態治理良方，實現善治，地方政府亟須破題。

新趨勢：

從粗放發展到精細化管理

2015年7月27日，廣州市推出官方定制公交——如約巴土。面對日益擁堵的城市交通，開通定制公交滿足市民出行的多樣化需求，是各地治堵的共同選擇。放眼全國，北京、武漢、重慶、南京、杭州等城市陸續開通定制公交。事與愿違的是，絕大部分定制公交推出后很快上演了乘客需求“大跳水”。“有些線路出現了曇花一現后的被撤銷，還有一些線路則處于‘賠錢賺吆喝的硬撐狀態。”杭州市公交集團相關負責人說。

政府用心良苦，群眾卻不領情，這樣的情況在2015年的地方治理中并不少見。北京“有位購車”、紹興鏡湖新區“副中心”皆遇冷，就連本意在方便百姓出行的城際高鐵，也因其背后的利益博弈，在四川臨水引發流血事件。

“我們很多政策的制定太粗放。沒有去做細致的成本效益分析，最后就使得空有良好的愿望，卻產生了不好的效果。”清華大學公共管理學院院長薛瀾告訴記者。

反觀定制公交的不被買賬，正是由于存在線路精準度不高、線路不合理、不可替代性不足等問題。粗放式的管理思維使得定制公交運作欠缺細節和規范，運行效果大打折扣，最終導致政府陷入“有所作為”，但又“所做無為”的尷尬局面。

“上面千根線，下面一根針。”十八大以來，地方政府一方面要穩定地方經濟增長，另一方面又要兼顧政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設。治理新常態，地方政府不免“應接不暇”。

為此，“十三五”規劃提出，為了更好地構建全民共建共享的社會治理格局，需要推進社會治理精細化。在薛瀾看來，社會治理精細化與國家治理體系和治理能力現代化一脈相承。

“我們前些年的改革雖然涉及到社會治理和公共治理方面，但更多的是側重于大方向上、宏觀層面的把控和認識。到了今天，我們對這些基本概念已經了如指掌，在掌握規律的前提下，地方政府要更多在細節上做謀劃，在成本效益分析的基礎上，制定出科學、具體的治理政策，再去穩定推行。”薛瀾表示。

“織網工程”、“城市GEP”、建立“四個全面”指標體系……過去的一年，深圳率先在精細化治理領域破題。國務院發展研究中心公共管理與人力資源研究所所長助理陳國堂指出，就目前來看，不論是因為社會現狀倒逼，還是當地執政者意識超前，深圳在基層治理的創新方面又走在了前面。

深圳市鹽田區發布的“城市GEP”，為城市生態環境提供的各類功能算清了“成本價”，計算城市生態系統生產總值，為“綠水青山就是金山銀山”的綠色發展解決不可量化的難題，是對可計量的美麗中國的有益探索。深圳“織網工程”則將各部門服務管理的信息資源編織到一個統一的數據庫，再造政府流程，大大提升了城市公共服務效能和城市管理精細化程度。

新理念：

從被動應對到風險治理

“2016年元旦外灘沒有迎新活動，請自行前往的市民注意遵守現場秩序。”上海市新聞發言人徐威在2015年12月29日便將這條消息公布于眾。這不得不“歸咎”于2015年跨年之夜的踩踏事件。在喜慶的氛圍中，還沒來得及跨年倒數，上海外灘卻上演了現實版的“悲慘世界”。

29年前，上海也曾經歷過這種大規模踩踏事件，由于市民趕著坐輪渡，為了能夠準時上班而引發踩踏。近30年過去了，上海的GDP翻了幾番，公共安全支出增加數倍，踩踏事件卻依然沒能避免。

無獨有偶，2015年另一件特大安全事故同樣發生在經濟發達的直轄市。2015年8月12日，位于天津濱海新區的危險品倉庫發生重大爆炸，事故造成重大傷亡。

更讓人寒心的是，事故發生后輿情失控，與事故相關的各類謠言在新媒體平臺和網絡上此起彼伏，加劇了民眾的恐懼情緒，極大地增加了社會的不穩定性。

無論是2015年年初的外灘踩踏，還是年中的天津港爆炸，亦或是歲末深圳光明新區的堆土滑坡事故，都暴露出經濟繁榮背后的城市治理短板。

“對于安全事故，目前全社會更多是從問責的角度考慮。每一次事故之后，懲罰一批人，撤一批官員，關一批進監獄就完事了、心安了。而事故發生背后復雜的原因往往就被忽視了，所以我們常常看到同類事故不斷重復發生。”薛瀾分析說。

自2D03年以來，通過“一案三制”我國已建立起整體的應急管理體系，在事故發生之后的應對工作上發揮了積極作用。但薛瀾指出這套體系的重點在于應對。

“安全的對立面是風險，某種意義上，要想更安全，就一定要大大降低風險水平。2015年幾大安全事故告訴我們要將思路從應急轉向全面的風險治理，將應急管理的關口前移。”薛瀾進一步解釋道。

不同于應急管理體系，風險治理體系的重點在事前預防，需要結合我國當前的發展階段對各個領域的風險做全面的風險評估，并針對不同類別的風險做成本效益分析，地方政府便可綜合自身實際及財力水平，在風險治理中有的放矢。

薛瀾指出，風險治理是潤物細無聲，做得越好，越不出事，越看不出政績。這一問題存在于全世界的風險治理中，是典型的治理“失靈”。但通過5～10年科學、有序的風險治理，公共安全會有質的改善。

誠然，風險治理體系的建立不可一蹴而就，但在地方治理中植入風險治理意識卻是刻不容緩。不僅是公共安全領域，經濟發展、環境保護各項工作都應有“防患于未然”的風險意識，勿以惡小而為之，勿以善小而不為。

新技術：

從“洪水猛獸”到治理“利器”

日前，“2015年十大流行語”由《咬文嚼字》編輯部公布，其中“互聯網+”名列其中。2015年，“互聯網+”迅速融入我國經濟社會的各個領域，成為我國基礎設施建設、經濟轉型、社會發展、技術進步、國際交流、國家治理及地方治理不可或缺的內容。

亳州為安徽省最年輕的地級市，坐落在皖西北，是經濟后發地區，即便如此，這樣一個不接長三角、不具備互聯網發展優勢的城市仍然抓住“互聯網+”的機會窗口，獨辟蹊徑，在“互聯網十政務服務”領域做得有聲有色。

網上政務服務是各地都在探索的治理新方法，全國范圍看，主要形成了三大模式：北京、上海為代表的基于本級政府門戶網站實現網上辦事；海南為典型的依托實體行政服務中心的本級網上服務中心；廣東、浙江采用的省市縣多級聯動的“一站式”辦事大廳。亳州作為“互聯網十政務”的后發地區，積極借鑒其他地區的經驗，集合了模式二和模式三的雙重優勢，打造出“為民服務全程代理”升級版，實現了“24小時在線辦事、360度為民服務”。

“‘互聯網十是一個潮流，尤其是利用互聯網在信息整合上的優勢，把政府服務做好，是非常重要的趨勢。”中國人民大學公共政策研究院執行院長毛壽龍強調說。

與亳州網上政務服務的探索類似，馬鞍山市委、市政府搭建的“信福小屋”也主打服務牌，旨在利用信息化手段為百姓謀福祉。不同的是，馬鞍山將目光鎖定在農村，這是塊無論是商業還是公共業務都未經雕琢的“璞玉”。正是憑借這份獨到的眼光，“信福小屋”不僅涌動了村民們對信息的需求，更涌動了村民對城市商品、城市便捷生活方式的需求。不到半年時間，這個只有幾平方米的小屋打通了公共業務市、縣、鎮、村四級網絡，困擾政府多年的公共業務村級下沉難題，在“信福小屋”成功破題。

信息時代，新興信息技術的發展為地方治理創新提供了更加豐富的治理手段，政府的“工具箱”里除了公共財政支出、稅收等傳統工具，更添加了“互聯網十”、大數據等新型治理“利器”。新技術如今是各地政府捧在手心里的“香餑餑”。

與此同時，新技術產生了自下而上“倒逼”地方治理改革創新的重要推動力。這在出租車改革上表現得尤為明顯。

2015年5月7日，義烏市發布《義烏市出租汽車改革運行方案》，具體舉措中諸如放開出租車經營權和數量管控、取消營運權有償使用費、逐步放棄政府定價權等，被認為是針對當前各地政府對出租車實行數量管控和準入限制造成市場壟斷開的處方。

出租車行業的沉疴多年難治，一方面公眾抱怨打車難，另一方面出租車司機常年被高額的“分子錢”壓榨。而義烏卻敢于向這一“頑疾”行業開“首刀”，除卻當地政府的改革決心，滴滴出行、一號專車、易到用車、Uber打車等打車APP的“攪局”同樣功不可沒。

自2014年以來，在移動互聯網發展背景下，以BTA（百度、騰訊、阿里）為代表的互聯網企業拉開了打車行業變革的序幕，打車軟件和專車以“攪局者”的姿態對傳統出租車行業形成；中擊，出租車行業發展在傳統體制下已經難以為繼。

“現有的出租車管理靠的是政府來管理，是靠數量來控制，是靠身份來約束。但滴滴、Uber的管理卻是靠用戶體驗、靠大數據，這些新型管理方式可以解決政府在管理中很多解決不了的難題。”毛壽龍強調，新技術的發展推動了很多行業的發展，伴隨著新技術逐步融入地方治理，將為眾多“深水區”改革加速。