美國與全球核安全治理：從主導到領軍

樊吉社

未來梳理美國總統奧巴馬的外交遺產，核安全治理將是其中重要的內容之一。迄今，奧巴馬政府倡導的核安全峰會已經舉辦三次，第四次峰會將于2016年3月底在華盛頓召開，這是奧巴馬總統任內加強核材料安全的收官動作。經過接近八年的努力，美國的全球核安全治理政策已經完成了從主導到領軍的轉型。

全球核安全治理的

美國主導時期

美國早在冷戰初期就意識到核安全風險，即某個擁有核武器的國家可能以隱秘的方式將核武器運入美國并發動攻擊。為了減少此種風險，美國致力于推動國際社會構建核不擴散體系，成立國際原子能機構，加強民用核能的保障監督，組建多邊出口管制機制。冷戰時期，美國主導推動建立的機構和制度具有鮮明的防擴散特點，恐怖分子或者恐怖組織并非防范的主要目標。

冷戰結束導致核安全問題日益突出，美國主導了隨后近二十年的全球核安全治理，與俄羅斯、烏克蘭、哈薩克斯坦和白俄羅斯等國展開深層核安全合作，有效防止了核武器或者核材料落入不法分子之手。

如果說“9·11”恐怖襲擊之前的核安全治理重在防范國家獲取核材料、核技術或核兩用品，此后的重點轉向防范恐怖分子或者恐怖組織制造核恐怖。美國高度重視防范恐怖分子或者恐怖組織制造核恐怖的可能。美國推動聯合國安理會分別于2001年和2004年通過1373號決議[1]和1540號決議，要求各國“對生產、使用、儲存或運輸中的”核物項加強衡算和安保、制訂并保持有效的實物保護措施、加強邊境管控和執法努力。[2]國際社會在核安全制度建設層面的努力也獲得了一定成效，包括修訂《核材料實物保護公約》、聯合國大會通過《制止恐怖主義行為國際公約》等。同期，雙邊或者多邊核安全合作顯著增多：美國主導的“合作削減威脅”項目得到擴展、八國集團建立“防止大規模殺傷性武器和材料擴散全球伙伴關系”、美俄建立“打擊核恐怖主義全球倡議”等。

全球核安全治理

進入美國領軍時期

無論是冷戰時期，還是冷戰結束后的近二十年間，美國都一直是核安全治理的主導角色：美國最早關注核安全問題、主導雙邊或者多邊核安全合作、推動核安全相關國際制度的建立、維護和強化。因此，奧巴馬政府之前的全球核安全治理大致可以看作是美國主導時期，而隨著核安全峰會的倡議與召開，全球核安全治理從美國主導進入美國領軍時期。

奧巴馬自入主白宮后就誓言構建一個無核武器世界，加強對全球范圍內核材料的安全保護，并倡議舉辦核安全峰會（Nuclear Security Summit）。[3]通過發起核安全峰會，美國凝聚了國際社會的核安全共識，實現了全球核安全治理議題的重塑，使全球核安全治理進入“眾籌”模式，美國亦從核安全的主導角色轉型為領軍角色。

核安全威脅曾經是美國或者美歐等發達國家的核心關切，核安全峰會則將核安全威脅塑造為所有國家的安全威脅。各國在核安全峰會期間討論核恐怖主義的嚴重性和迫切性，并發布公報，承諾加強核安保和減少核恐怖主義威脅，應對核安全威脅如同應對氣候變暖問題一樣，成為新的國際共識。

過去近二十年間，美國曾經“單槍匹馬”出錢、出力以加強獨聯體國家的核安全風險管控，后來參與國家逐漸擴展到主要發達國家。過去七年中，核安全峰會的發起和召開進一步擴大了參與國家的范圍，越來越多的國家和國際組織積極響應了美國倡議的核安全峰會。[4]各國國家領導人在參加核安全峰會期間紛紛做出承諾，這有助于提升核安保問題在各國國內議程上的地位，相應的人力、物力、財力投入隨之增加，核安全全球治理進入“眾籌”模式。

不僅如此，核安全峰會的召開還進一步強化了現有的國際規范并突出了國際合作的必要性。三次核安全峰會的公報均明確要求各國加入并遵守現存核安保條約、機制，敦促各國就核安保問題強化各類合作。同時，國際原子能機構的核安全職能得到加強；聯合國安理會于2009年通過1887號決議更是要求“所有國家都須采取有效措施，防止恐怖分子獲得核材料或核技術援助”。[5]全球核安全治理從美國親力親為，轉入各國共同參與階段。

美國與全球核安全治理：

2016年以后

核安全峰會召開三次之后，召開第四次核安全峰會的必要性曾經引起質疑。奧巴馬政府對第四次峰會的預期也回歸理性，此次峰會目標將是重申核安全風險，強調各國能夠采取和必須采取的核安全措施，諸如減少高濃縮鈾的使用、加強核材料安全保護、打擊核走私、阻斷核恐怖主義行動等，[6]美國還希望進一步強化全球核安全框架。

可以預期，第四次核安全峰會之后的全球核安全治理工作將進入常態，從首腦層面轉到工作層面。國際原子能機構將是未來全球核安全治理的核心機構，各國在多大程度上解決國際原子能機構“缺錢、少人、授權不足”的難題有待觀察。核安全治理從大國主導轉為各國共同參與、履行“國家責任”，但各國國情不同、挑戰不同、能力有別，這些國家能否從源頭上加強對核材料的管控依然存疑。加強核安全同樣需要國際合作，發達國家能否為發展中國家提供人員培訓、情報共享，甚或資金、技術和設備支持？發展中國家能否積極與國際原子能機構合作？這都是有待回答的疑問。

對美國而言，全球核安全治理同樣存在一些變數。奧巴馬本人高度重視核安全威脅，并為此做出了巨大努力，美國國會也并未明確抵制行政部門的行動。下一屆總統是否同樣重視核安全問題，未來國會兩黨之爭是否波及核安全議題？此外，美俄關系因克里米亞事件惡化，俄羅斯不僅終止了雙邊核安全合作，而且抵制第四次核安全峰會，這也給未來的全球核安全治理增加了變數。

（責任編輯：徐海娜）