村民自治的轉(zhuǎn)型動(dòng)力與治理機(jī)制

杜鵬

摘要：村民自治嵌入在國家治理結(jié)構(gòu)中，并適應(yīng)著國家治理的轉(zhuǎn)型。稅費(fèi)改革以前，村民自治具有突出選舉的實(shí)踐傾向，承載著基層政治民主化的期許。面對稅費(fèi)改革以來村民自治陷入的困境，四川省成都市以“村民議事會(huì)”為核心的實(shí)踐探索開辟了一條村民自治與政府治理有效結(jié)合的路徑，從而推動(dòng)村民自治由選舉向治理的轉(zhuǎn)型。基于“成都模式”的啟示，地方政府應(yīng)以資源輸入為契機(jī)，加強(qiáng)基層組織建設(shè)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與，實(shí)現(xiàn)村民自治與政府治理的共贏，這是提升基層治理能力建設(shè)的應(yīng)有之義。

關(guān)鍵詞：村民自治；轉(zhuǎn)型動(dòng)力；政府治理；治理機(jī)制

中圖分類號(hào)：D422文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2016）02-0068-06

一、問題的提出

從20世紀(jì)80年代產(chǎn)生至今，村民自治的實(shí)踐樣態(tài)經(jīng)歷了較大的轉(zhuǎn)變，村民自治承載的民主化期許與其實(shí)踐亂象之間的落差引發(fā)了媒體學(xué)界的普遍反思。農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)和基層治理結(jié)構(gòu)的變化考驗(yàn)著村民自治的實(shí)踐效果。因此，在新的形勢下重新理解村民自治的意義和價(jià)值，進(jìn)而做出相應(yīng)的制度修正和政策設(shè)計(jì)，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

村民自治包含著民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個(gè)要素，“四個(gè)民主”構(gòu)成村民自治的完整意涵。但是，在西式民主話語影響下，學(xué)界對村民自治的研究主要集中在“民主選舉”這一環(huán)節(jié)，選舉被認(rèn)為是民主的核心價(jià)值。由此，村級(jí)的治理績效被化約為選舉的民主水平和規(guī)范程度。突出選舉的實(shí)踐取向和突出民主的價(jià)值取向主導(dǎo)著村民自治的理論研究和政策實(shí)踐。①村民自治一度被視為現(xiàn)代民主政治的邏輯起點(diǎn)，被賦予了自下而上推動(dòng)政治民主化改革的重要使命。上述取向?qū)е铝舜迕褡灾芜\(yùn)行中的結(jié)構(gòu)性失衡：村民自治淪為形式化的選舉，而民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等治理功能則在很大程度上被弱化和虛化了。②治理的弱化反過來降低了農(nóng)民的政治效能感，進(jìn)一步加劇了選舉的形式化。隨著村民自治的常規(guī)化和選舉制度的正規(guī)化，選舉與治理的關(guān)系仍然停留在理論層面。③這意味著單純通過加強(qiáng)和規(guī)范村民選舉而改善村莊治理績效的思路在實(shí)踐中的不確定性日益增加。

總體而言，學(xué)界更為關(guān)注的是村民自治的民主價(jià)值，而忽視了其治理內(nèi)涵和運(yùn)行基礎(chǔ)。村民自治最初是為解決村莊內(nèi)部事務(wù)而產(chǎn)生的，具有向內(nèi)的功能指向性。不過，從近30年的實(shí)踐歷程看，村民自治并沒有完全實(shí)現(xiàn)預(yù)期的治理效果，反而在實(shí)踐中出現(xiàn)了一些偏差，如“混混治村”“富人治村”“老好人治村”等等，都是一些地方村民自治面臨困境的表現(xiàn)。村莊公共權(quán)威和公民社會(huì)并未能隨著稅費(fèi)改革之后國家的撤退而自然發(fā)育，村民自治的結(jié)構(gòu)性失衡也顯化和放大了其負(fù)功能，即消極抵制國家的行政要求，增加了政府的治理成本。

既有研究在很大程度上忽視了村民自治與政府治理之間的關(guān)聯(lián)，或者將村民自治視為抵抗政府權(quán)力入侵進(jìn)而培育公民社會(huì)的手段。稅費(fèi)改革之前農(nóng)民與國家之間的緊張關(guān)系固然為這一理論架構(gòu)提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。但是，面臨后稅費(fèi)時(shí)代的形勢之變，需要轉(zhuǎn)換村民自治的研究視角：村民自治不僅是一套發(fā)育基層民主和培育公民社會(huì)的制度體系，而且是一套有力的治理機(jī)制。在村民選舉之外，滯后的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等治理維度應(yīng)該引起更多的關(guān)注。這是從“主體”到“規(guī)則”的轉(zhuǎn)向，即從“誰在治理”向“如何治理”的轉(zhuǎn)向。④“誰在治理”關(guān)注的是治理主體及其合法性授權(quán)，以“國家—社會(huì)”的二元對立作為理論預(yù)設(shè)；“如何治理”則關(guān)注規(guī)則及其實(shí)踐邏輯，強(qiáng)調(diào)國家與社會(huì)的相互依賴。在這個(gè)意義上，村民自治的轉(zhuǎn)型方向應(yīng)該聚焦于確立新的公共規(guī)則和治理秩序，而非僅僅局限于村級(jí)權(quán)力控制權(quán)的競爭。

因此，筆者將村民自治納入國家治理體系和基層治理能力的視野，重新思考村民自治的轉(zhuǎn)型動(dòng)力和治理機(jī)制。村民自治不僅在于自治目標(biāo)內(nèi)在價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，而且在于通過“鄉(xiāng)村民主的治理化”⑤，實(shí)現(xiàn)利益統(tǒng)合與秩序供給的能力。作為一種制度體系，村民自治具有較強(qiáng)的開放性和適應(yīng)性，地方政府的服務(wù)型轉(zhuǎn)型以及由此生發(fā)的治理需求構(gòu)成村民自治的轉(zhuǎn)型動(dòng)力，即“治理激活自治”，而村民自治的激活也反過來促進(jìn)了政府治理績效的提高，有利于服務(wù)型政府的建設(shè)。

近幾年來，全國不少地方出現(xiàn)了一些基層民主治理的有益探索，例如，河南鄧州的“四議兩公開”、四川成都的“村民議事會(huì)”、浙江寧海的“五議決策法”等等，這些探索豐富了村民自治的內(nèi)涵，并在不同程度上激活了村民自治的治理意義。本文將主要結(jié)合“成都模式”，討論村民自治轉(zhuǎn)型的動(dòng)力與路徑，由此進(jìn)一步反思村民自治的未來走向與出路。本文的經(jīng)驗(yàn)主要來自于筆者在四川省崇州市W村的田野調(diào)研。2015年9月，筆者所在的團(tuán)隊(duì)在W村進(jìn)行了為期20天的調(diào)研。該村人口3066人，共26個(gè)村民小組，目前全村已經(jīng)基本完成了新農(nóng)村改造，96%的農(nóng)民搬入統(tǒng)一規(guī)劃的新型農(nóng)村社區(qū)，實(shí)現(xiàn)了相對集中居住，村容村貌發(fā)生了翻天覆地的變化。W村自2009年即按照上級(jí)要求成立了“村民議事會(huì)”，目前運(yùn)行已經(jīng)比較成熟，提供了一個(gè)透視成都村民自治實(shí)踐的窗口。

二、村民自治的國家視野

“國家—社會(huì)”理論設(shè)定了公民社會(huì)發(fā)育的自發(fā)性，它假定，隨著國家從基層社會(huì)退出，公民社會(huì)必然隨之形成。這種視角忽視了村民自治有效運(yùn)行的基礎(chǔ)和條件，村民自治是多種因素共同作用的結(jié)果，國家的主導(dǎo)性作用尤其不可忽視。村民自治是國家政權(quán)建設(shè)的產(chǎn)物，它接續(xù)了人民公社解體之后的基層組織建設(shè)，并在一定程度上延伸了士紳自治的傳統(tǒng)。⑥

1.汲取型與村民自治的政治邏輯

稅費(fèi)改革以前，基于趕超型現(xiàn)代化的戰(zhàn)略考慮，國家需要通過代理人體制從農(nóng)村提取資源，基層政權(quán)因此呈現(xiàn)為“汲取型政權(quán)”⑦。代理人體制的非正式激勵(lì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了資源汲取的“內(nèi)卷化”效應(yīng)，并表現(xiàn)為“農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題”，最終在20世紀(jì)90年代末期爆發(fā)成為全國性的“三農(nóng)危機(jī)”。村民自治在這種形勢下被迅速推廣，其主要目的是化解當(dāng)時(shí)基層政權(quán)的合法性危機(jī)。作為國家汲取型任務(wù)的代理人，村干部在村落權(quán)威結(jié)構(gòu)中的正當(dāng)性遭到弱化。村干部權(quán)力授權(quán)來源的改變有利于約束村干部的不當(dāng)行為，改變基層權(quán)力運(yùn)行失控的局面，也有利于防止基層政權(quán)合法性危機(jī)的上移。所以，村民自治所內(nèi)含的“四個(gè)民主”在實(shí)踐操作中也逐漸形成了突出“民主選舉”的傾向，并集中表現(xiàn)為以政治合法性考量為本的政治邏輯。村民自治在這一時(shí)期的推行主要體現(xiàn)為中央的努力，得到中央政府更多關(guān)注和幫助的地方，民主選舉成功的可能性就越大。⑧endprint