公益訴訟 “官告官”的法律監(jiān)督在發(fā)力

王鈺萌

近日，湖北省十堰市鄖陽區(qū)檢察院訴鄖陽區(qū)林業(yè)局怠于履行職責(zé)行政公益訴訟一案，經(jīng)鄖陽區(qū)法院5日公開開庭審理后，已作出一審判決，支持檢察機(jī)關(guān)的訴訟請求。這是在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域開展法律監(jiān)督的積極實(shí)踐，公益訴訟也隨之漸漸走進(jìn)人們的視野。

穩(wěn)步推進(jìn)，公益訴訟從理論走向現(xiàn)實(shí)

發(fā)揮法律監(jiān)督職能，保護(hù)國家和社會(huì)公益，是黨和人民賦予檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要使命。由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，既是維護(hù)國家和社會(huì)公共利益的職責(zé)所在，也是促進(jìn)依法行政、推進(jìn)依法治國的重要途徑。

早在2012年，修改后的《民事訴訟法》對公益訴訟制度就作出修訂，規(guī)定“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向提起訴訟”。

2015年，新環(huán)保法開始實(shí)施，首次明確了環(huán)境公益訴訟制度。此后，針對公益訴訟條款的兩高司法解釋相繼出臺(tái)，詳細(xì)規(guī)定了如何進(jìn)行公益訴訟。《民訴法解釋》專門為公益訴訟列出了一節(jié)，對公益訴訟的受理、管轄、告知程序、和解調(diào)解等作出了詳細(xì)規(guī)定。

黨的十八屆四中全會(huì)明確要求探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。

2015年7月1日，全國人大黨委會(huì)授權(quán)最高人民檢察院針對生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域侵害社會(huì)公共利益的情況，及時(shí)提起民事或行政公益訴訟，加強(qiáng)對國家和社會(huì)公共利益的保護(hù)。為積累經(jīng)驗(yàn)、完善制度，最高檢決定在北京、內(nèi)蒙古等13個(gè)省（區(qū)、市）開展為期兩年的提起公益訴訟試點(diǎn)。

今年召開的十二屆全國人大四次會(huì)議上，最高人民檢察院檢察長曹建明向大會(huì)作的工作報(bào)告顯示，去年以來，檢察機(jī)關(guān)對325起案件啟動(dòng)訴前程序，向相關(guān)行政機(jī)關(guān)或組織提出檢察建議，督促履行職責(zé)。

相關(guān)行政機(jī)關(guān)已履行職責(zé)或糾正違法224件，相關(guān)社會(huì)組織提起公益訴訟6件。對仍不履行職責(zé)或沒有社會(huì)組織提起公益訴訟、公共利益繼續(xù)受到侵害的，山東、江蘇、廣東等地檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟12件。

環(huán)保不作為，公益訴訟關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域

在環(huán)境保護(hù)過程中，行政執(zhí)法不力一直是群眾反映強(qiáng)烈的問題。對于企業(yè)違法違規(guī)生產(chǎn)排污行為，我們可以追究其刑事責(zé)任，但對于行政機(jī)關(guān)監(jiān)管不力等失職行為，除了通過新聞曝光和公眾輿論等方式施加壓力外，并沒有特別有效的追責(zé)方式，而法律似乎也有力無處使，以致養(yǎng)成懶惰行政執(zhí)法痼疾。特別是對于破壞大氣環(huán)境、水環(huán)境、海洋環(huán)境的事件，公民、法人、社會(huì)其他組織不便于提起行政訴訟，或者即使起訴也難以勝訴，但如果對違法行為置之不理、任其發(fā)展，不可能根本改變一些地方和部門的行政不作為或?yàn)E作為。

公益訴訟的出現(xiàn)，對生態(tài)保護(hù)和環(huán)境保護(hù)具有特別重要的意義。排污企業(yè)面臨越來越大的環(huán)保壓力，作為監(jiān)管者，如果不履職、不作為，地方政府部門同樣面臨考核和被約談，甚至?xí)粕媳桓嫦＝衲?月，最高人民檢察院召開新聞發(fā)布會(huì)，通報(bào)了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作中的5起典型案例，其中3起為行政公益訴訟，被起訴對象均為地方環(huán)保局。

如山東省慶云縣檢察院提起全國首例行政公益訴訟案件。慶云縣人民檢察院在審查某公司污水處理廠廠長涉嫌污染環(huán)境罪案件時(shí)，發(fā)現(xiàn)該公司在未通過環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收的情況下長期違法生產(chǎn)，排放大量污水造成環(huán)境污染。該縣環(huán)保部門雖對該公司多次作出行政處罰，但在監(jiān)管過程中存在違法行為。檢察機(jī)關(guān)向環(huán)保部門發(fā)出檢察建議，但環(huán)保部門仍未依法正確履行監(jiān)管職責(zé)，致使群眾反映的問題一直未得到有效解決，檢察機(jī)關(guān)遂對其提起行政公益訴訟。

福建省清流縣檢察院對清流縣環(huán)保局提起行政公益訴訟。清流縣環(huán)保局對劉文勝非法焚燒電子垃圾的查處過程中，未對扣押的電子廢料及焚燒現(xiàn)場進(jìn)行無害化處置，也未對劉文勝作出行政處罰。為督促清流縣環(huán)保局依法履行職責(zé)，清流檢察院遂對其提起行政公益訴訟。

貴州省錦屏縣檢察院對縣環(huán)保局不依法履行職責(zé)提起行政公益訴訟。錦屏縣七家石材公司在未依法建設(shè)環(huán)保設(shè)施的情況下長期違法排污，縣環(huán)保局雖責(zé)令企業(yè)限期改正，但對于部分企業(yè)置若罔聞地繼續(xù)生產(chǎn)和違法排污，并未對整改情況進(jìn)行監(jiān)督和管理，怠于履行職責(zé)。特別是縣環(huán)保局在兩次收到檢察建議仍未履行監(jiān)管職責(zé)，因此，縣檢察院提起公益訴訟，人民法院依法判決確定縣環(huán)保局行為違法。

值得一提的是，該案是全國首例判決環(huán)保部門敗訴的行政公益訴訟案例，并對干部考核任用產(chǎn)生了影響。

此后不久，縣環(huán)保局局長楊正準(zhǔn)，由于擔(dān)任錦屏縣環(huán)保局局長期間怠于履職，被免去環(huán)保局黨組書記、局長一職，該縣環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)大隊(duì)長張屏也被免職。

此外，在江蘇省常州市人民檢察院以公益訴訟人的身份提起的民事公益訴訟等案件，均涉及環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。

“官告官”，檢察機(jī)關(guān)擔(dān)當(dāng)公益代言人

檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟，包括行政公益訴訟和民事公益訴訟。環(huán)境行政公益訴訟針對的是有執(zhí)法權(quán)的部門，目的是監(jiān)督“監(jiān)督者”，其相對民事公益訴訟，能發(fā)揮更大作用。因?yàn)橹灰O(jiān)督了一個(gè)執(zhí)法機(jī)關(guān)，就等于間接監(jiān)督了很多違法者。同時(shí)，為節(jié)約司法資源，行政公益訴訟試點(diǎn)工作設(shè)有訴前程序，檢察機(jī)關(guān)對相關(guān)行政部門可督促履職、支持起訴，還是不能解決公益侵害的問題，再選擇提起公益訴訟的方式。

專家認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟更具專業(yè)性。檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中，更容易發(fā)現(xiàn)侵害公共利益的問題，在搜集獲取證據(jù)、制定公訴策略及準(zhǔn)確適用法律法規(guī)方面，較之社會(huì)組織更具專業(yè)性、權(quán)威性和便利性。檢察機(jī)關(guān)作為原告方參與行政公益訴訟，可以提出明確的訴求，包括撤銷或部分撤銷違法行政行為，在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)，或者確定行政行為違法或者無效。這不僅有利于維護(hù)公共利益，而且能夠有效監(jiān)督國家行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能。

“檢察院狀告環(huán)保部門”，意味著訴訟方式從傳統(tǒng)的“民告官”走向新式的“官告官”，讓社會(huì)感受到法律監(jiān)督不同尋常的發(fā)力，讓相關(guān)部門感到這種法律監(jiān)督前所未有的剛性，更讓環(huán)境保護(hù)有了更加堅(jiān)強(qiáng)有力的武器。它最直接產(chǎn)生的效果是，當(dāng)一些怠于履行職責(zé)行政執(zhí)法部門在接到檢察機(jī)關(guān)的檢察建議后，必須掂量這種法律監(jiān)督的分量和不作為的后果。而這種群眾所期待的執(zhí)法新常態(tài)和動(dòng)真格的法律監(jiān)督，正是構(gòu)建公平正義、全面推行依法治國的一個(gè)重要方面。

路漫漫，公益訴訟在實(shí)踐中探索

檢察機(jī)關(guān)作為國家法律的監(jiān)督部門，司法改革賦予其公益訴訟的權(quán)力，使其在維護(hù)社會(huì)公共利益方面有更多擔(dān)當(dāng)，更加積極作為。沉甸甸的環(huán)境公益訴訟案例值得點(diǎn)贊，但這僅僅是一個(gè)開端。受制于人力、物力、技術(shù)等制約，檢察機(jī)關(guān)要當(dāng)好“公益訴訟人”的角色并不容易，提起公益訴訟的動(dòng)力和保障也不足。可以預(yù)見，頻頻發(fā)生的各類生態(tài)破壞、環(huán)境污染事件，真正能夠納入公益訴訟范圍的不會(huì)太多。

必須看到，我國的公益訴訟處于剛起步的階段，急需探索實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)完善相關(guān)立法。在13個(gè)省（市）開展兩年試點(diǎn)，正是本著認(rèn)真探索、逐步積累經(jīng)驗(yàn)的目的，為未來改革全面鋪開和完善立法打好基礎(chǔ)。

環(huán)境利益是一種社會(huì)公共利益。在保護(hù)環(huán)境方面，并不需要檢察機(jī)關(guān)事無巨細(xì)、事事親為。如何科學(xué)地設(shè)計(jì)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的制度是關(guān)鍵，既要合理規(guī)范檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的權(quán)利和義務(wù)，也要防止其過度干預(yù)，避免權(quán)力的無限膨脹。同時(shí)也要充分發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與，支持環(huán)保組織、受害群體起訴，多管齊下配合檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度的實(shí)施，環(huán)境司法保護(hù)的效果才能達(dá)到最優(yōu)。