加快天津區縣經濟薄弱村持續發展問題探析

宋建輝

(天津市農村經濟與區劃研究所，天津 300192)

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加快天津區縣經濟薄弱村持續發展問題探析

宋建輝

(天津市農村經濟與區劃研究所，天津 300192)

摘要：增強經濟薄弱村持續發展能力是縮小城鄉差距、實現城鄉統籌協調發展的必要前提。文章在對經濟薄弱村內涵加以界定的基礎上，綜合分析了天津區縣經濟薄弱村發展面臨的諸多現實困境。分析表明：經濟薄弱村突出存在村集體收入偏低、收入來源單一、債務負擔沉重、可用資源少、資產管理混亂等實際問題，直接影響了當地新農村建設的進程和農民增收致富。進一步分析發現：思想認識偏差、制度體制束縛、政策扶持力度不夠、領導班子能力偏弱造成經濟薄弱村發展水平偏低且難以持續。未來，經濟薄弱村應創新發展模式、運行體制和管理機制，切實增強其內生發展動力。具體通過化解村級債務、村集體經濟產權制度改革、挖掘現有資源資產潛力、強化基層人才隊伍建設、加大財政資金扶持力度、推進結對幫扶工作開展等系統綜合措施促進經濟薄弱村持續發展能力的提升。

關鍵詞：經濟薄弱村；集體經濟；村集體；產權制度；天津

0引言

黨的十八大報告提出了到2020年全面建成小康社會的奮斗目標。同時，報告指出城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑，要求加大統籌城鄉發展力度，增強農村發展活力，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮。事實上，全面建成小康社會，最艱巨、最繁重的任務在農村[1]，尤其是經濟薄弱村；沒有農村的小康，特別是經濟薄弱村的小康，全面建成小康社會就無法實現。而天津作為我國北方經濟中心和國際港口城市，在加快推進工業化、城市化進程中積極探索實踐宅基地換房建設示范小城鎮和“三區”(農村居住社區、示范工業園區、農業產業園區)統籌聯動發展，有效促進了農業農村發展和農民增收。然而，得益于工業化、城市化發展成果實現農村繁榮的村莊畢竟只是少數，市區周邊尤其遠郊區縣依然存在相當數量的經濟薄弱村。這些村由于集體經濟基礎薄弱、產業結構落后、造血功能不強，農民收入依然偏低。因此，如何切實增強經濟薄弱村持續發展能力成為未來天津破除城鄉二元結構、實現城鄉統籌協調發展的基礎和關鍵。

關于經濟薄弱村的概念內涵與界定標準，理論和實踐中尚無權威定義。浙江省委省政府在《關于扶持經濟薄弱村發展村級集體經濟的意見(浙委辦[2012]79號)》中將經濟薄弱村界定為村集體經濟年收入在10萬元以下且經營性收入(村經營收入、發包及上交收入和投資收益之和)在5萬元以下，村級組織運轉困難的村。同樣，上海市委則在《關于本市加強農村綜合幫扶工作的若干意見(滬委發[2013]8號)》中將經濟相對薄弱村界定為村里農民收入明顯低于全市農民平均水平，基礎設施建設和社會事業發展相對滯后，一般處于純農地區，產業結構比較單一，村級公共服務經費難以保障的行政村。可見，不同省市由于農村經濟發展條件和水平不盡相同，相應的經濟薄弱村界定標準也存在一些差異。綜合已有觀點，結合天津推進農村集體經濟發展和結對幫扶困難村工作實際，筆者所述經濟薄弱村特指村集體經濟年收入20萬元以下，主導產業不突出，可供村集體直接支配開發的資源資產偏少，農民收入偏低，收入難以滿足公共開支運轉需要的行政村。據此界定，結合農經部門匯總數據，全市截至2012年底仍有經濟薄弱村1728個，占全市村集體總數的46.1%。

1經濟薄弱村發展的現實困境

由于地理位置、資源稟賦、歷史基礎、政策環境等因素限制，目前天津區縣經濟薄弱村發展面臨諸多現實困境，直接影響到當地新農村建設進程和農民持續增收致富。

1.1村集體收入偏低

農村稅費改革后，村級提留被取消，相應村集體收入嚴重萎縮。2012年， 1728個經濟薄弱村集體總收入16513.1萬元，村均收入9.56萬元，僅為全市村集體年均收入的5.1%。由此可見，經濟薄弱村與其他高收入村、中等收入村集體收入差距甚為明顯，相應導致村級組織運轉困難，發展壯大村集體更是無從談起。就區域分布而言，經濟薄弱村主要位于薊縣、寶坻、武清、靜海、寧河遠郊涉農區縣，5區縣合計1639個經濟薄弱村，占到了全市經濟薄弱村總數的90%以上；環城4區和濱海新區由于工業化、城市化發展水平較高，經濟薄弱村數量明顯偏少。這些村集體沒有可依托明顯優勢資源，又缺少產業開發項目，很難吸引到外部資本、技術、人才等要素進入。村集體組織常年處于松散或半松散狀態，加之缺乏有效的經營管理技能，導致集體經濟經營性收入常年停滯不前，有的甚至資不抵債，成了所謂的“空殼村”[2]。

1.2村集體收入來源單一

就全市經濟薄弱村整體發展情況而言，村集體收入主要來源于集體機動地、荒山、灘涂、池塘水面、閑置廠房、辦公用房等資源資產的自主經營或發包租賃收入，兩項收入占到了總收入的一半以上，收入渠道較為單一且收益不高。其余收入則為財政轉移支付收入、征地等資源補償性收入、投資收益及其他收入，這些收入多有特定功能或專項用途，對村集體持續發展直接作用不明顯。另外，部分低收入村由于增收渠道有限，自身“造血”能力不足，村集體的支出壓力明顯增大。這些村主導產業多以傳統農業種植或養殖為主，基本沒有二、三產業開發或資源資產經營活動。村民對土地的依賴程度較高，多傾向于獨立分散經營，在缺乏穩定就業和社會保障的前提下不愿放棄土地承包經營權，進而制約了土地資源的集約規模化經營。相應村集體潛在優勢資源或產業規模小而分散，難以形成規模集聚效應，自然也難以成為村集體收入的重要來源。

1.3部分村集體債務負擔沉重

截至2012年底，全市村集體負債總額達457.6億元，其中絕大部分為經濟薄弱村負債。負債主要用于村內水、電、路、渠等基礎設施建設和教育、醫療、衛生、社保等公益事業支出。經濟薄弱村由于主要收入來源單一，且年收入額偏低，村集體債務短時間內難以消化，更制約了村集體的持續發展。如對西青區18個經濟薄弱村調查表明，村集體資產總額2.65億元，負債總額2.53億元，資產負債率高達95.5%，接近資不抵債的地步。由于村集體基礎薄弱，債務久拖未還，部分村集體甚至上了相關金融機構的“黑名單”，未來再獲金融支持將很困難。這些普遍而沉重的村級債務形成時間長、數額巨大、涉及面廣，不僅嚴重困擾著農村經濟發展和農村社會穩定，更成為新農村建設進程中的一大障礙，損害了農民的根本利益[3]。

1.4村集體可用資源偏少

目前，土地和勞動力更加成為農村集體經濟發展的重要資源和關鍵因素。全市農村人均占有耕地面積約在0.08 hm2，經濟薄弱村多處于涉農區縣，其擁有土地資源相對更加豐富。然而，這些土地多分散掌握在農戶手中，集體預留機動地面積和非農建設用地指標相對偏少。村里農民也多以務農為生，視土地為生命和“最后的保障”，不愿放棄土地配合村集體進行集中統一流轉發展現代高效農業。少量建設用地指標也多零散分布，整合利用難度很大，無法為村集體帶來可觀現實收益。另外，就勞動力而言，農村有知識、有能力、懂技術、善管理、會經營的青壯年農民紛紛外出打工或經商，村集體經濟發展缺少優秀人才支撐，也很難選出令群眾滿意的村干部。土地的分散經營和勞動力流失造成農村集體經濟發展面臨著生產缺技術，決策缺能人，產業缺項目或項目難落地的困境[4-5]。

1.5村集體資產管理混亂

近些年，天津區縣對村級財務實行了村賬鎮管。然而，限于機構設置、人員不足、專業技能等因素制約，農村“三資”(資源、資產、資金)管理規范化水平仍待提高，且在經濟薄弱村尤為明顯。突出表現為農村經營性資產、非經營性資產、資源性資產管理主體混亂、權責不清、賬實不符，甚至存在集體資金“體外循環”現象。個別村干部借發展集體經濟之名，通過隨意改變資產權屬、無償調撥占用、低價承包、變賣處置等方式，惡意侵占、挪用、揮霍浪費、甚至貪污集體公共資產，直接損害了農民的根本利益。如在集體資源資產發包租賃過程中，村集體往往缺乏公開招投標的競價機制，很多發包租賃合同不規范，發包期過長，承包價過低。村集體當年獲得承包收入后，其余年份再無重要收入來源，相應降低了集體收入的持續性和穩定性。

2經濟薄弱村發展水平偏低的深層原因

深入分析發現，經濟薄弱村多為近些年農村經濟發展中的后進村，其形成有著復雜的歷史因素和現實困境，是思想認識、制度體制、政策傾向、資源稟賦等多方面綜合作用的結果。

2.1思想認識存在偏差

在農村統分結合的雙層經營體制下，區縣多數村集體重“分”輕“統”，重農民增收輕集體經濟發展，經濟薄弱村表現尤為明顯。現行村委會代行村集體經濟組織職能情況下，多數村干部有兼業現象，對村內事務應付多主動作為少、觀望情緒多創新行動少，缺乏發展集體經濟的長遠謀劃或打算。部分村干部認為市場經濟條件下發展集體經濟費力不討好。村集體壯大了，收益村民共享，遇到挫折或困難，則要個人承擔責任，故對集體經濟發展習慣于“原地打轉”、甘當“維持會長”，缺少有效作為。同時，由于經濟薄弱村集體不能為村民提供充分有效的公共服務，村民得不到更多看得見、摸得著的實惠，普遍對村集體經濟的發展漠不關心。村民多認為集體經濟發展與己無關，發展不發展是村干部的事情，故而多埋頭忙于自家生計。這樣，久而久之，經濟薄弱村中逐漸形成了“發展集體經濟已經過時”、甚至“走回頭路”的片面認識，村民自覺不自覺地從心理上到行動上排斥集體經濟的發展壯大。

2.2制度體制束縛

依據我國《憲法》、《農業法》、《土地管理法》等相關法律規定，農村土地所有權屬于農民集體。然而，由于“農民集體”是一個看不見、摸不著的“抽象的沒有法律人格意義的集合群體”[6]，使得農村集體經濟發展缺乏有效的產權主體支撐。由于集體土地產權虛置，導致大多數村集體有集體經濟但沒有集體經濟組織，有集體資產但沒有產權主體，有資產總額但不知道成員所占份額[7]。相應，集體經濟在組織運營、決策分配、資產監管方面缺乏有效機制，更造成其難以持續發展壯大的現實困境，這也是經濟薄弱村發展落后的制度根源。另外，就農村土地承包經營制度而言，國家著眼于保證糧食安全、維護農民利益的角度考慮，堅持土地承包經營權長期不變。但天津區縣經濟薄弱村農民依靠有限的耕地經營根本無法實現增收致富，同等面積土地產出與工商業產出相去甚遠。從周邊富裕村莊集體經濟發展的實踐來看，這些村多在土地統籌開發利用方面做文章。未來，推進經濟薄弱村發展有必要通過流轉實現農地適度規模經營和農村集體建設用地集約開發。

2.3政策扶持力度不夠

多年來，基層政府抓農民增收多，抓集體經濟發展少；對農民直接補助資金多，對村集體投入偏少；更缺乏推動集體經濟發展的專項扶持政策。受政績觀導向驅動，基層干部在實際工作中更多關注經濟條件相對較好的富裕村莊。因為這些村具備“扛旗子、奪牌子、擔擔子”能力，在這些村加大投入容易出成績、出典型、出經驗。而經濟薄弱村由于基礎差、底子薄、位置偏，常常被看作包袱或負擔而被忽視，成為工作的“盲區”。即基層干部針對富裕村莊“錦上添花”工作辦得多，而對經濟薄弱村“雪中送炭”工作做得少。在這種政績觀推動下，經濟薄弱村發展自然難有起色。同時，在政府系列惠農政策落實中，財政補助資金多指向農戶、企業、合作社等市場經營主體，資金用途也有具體規定，村集體難以集中整合利用解決全村發展中的重大關鍵問題。此外，全市正在開展的500個困難村結對幫扶工作，幫扶重點也多集中于農民個體和村基礎設施建設方面。幫扶形式多為直接物質幫扶，幫扶期限不長，措施單一，有待從項目、資金、技術方面完善幫扶內容。

2.4領導班子能力偏弱

實踐證明，農村集體經濟發展較好的村，無一例外都是由具有開拓精神和經濟頭腦的村干部帶領；而集體經濟發展較落后的村，村干部思想都比較保守，不具備開拓精神和經濟意識[8]。深入區縣調研也發現，很多經濟薄弱村基層組織換屆選舉時，部分農民考慮的不是候選人個人能力、人格品質，而是家族觀念、裙帶關系、利益許諾等片面因素。這往往造成選出的村領導干部不具備壯大集體經濟、帶領群眾脫貧致富的能力。這些村領導干部多年齡偏大、知識老化、綜合素質不高，缺乏統籌謀劃村集體發展、適應市場、開拓創新能力。他們在開展村務工作時，多憑借個人經驗和愛好武斷決策，忽視外在市場變化和市場經濟規律，難以依據實際情況制定切實可行的村集體發展措施。另外，受區位、觀念及現實生活問題影響，經濟薄弱村很難吸引和留住優秀人才，就連從農村走出去的青年人才也不愿回到農村，進而降低了經濟薄弱村發展的人才支撐力。

3加快經濟薄弱村持續發展的配套措施

推進經濟薄弱村加快發展，需創新發展模式、運行體制和管理機制，堅持多形式、多層次、多渠道綜合扶持的思路，切實增強村集體內生發展動力，為壯大村集體經濟實力和提升為民服務功能奠定堅實的物質基礎。

3.1有效化解村級債務

沉重的債務負擔嚴重制約著村集體經濟發展，控制和化解村級債務是加速經濟薄弱村發展的當務之急[9]。一是努力化解當前不良債務。全面清理村集體現行債權、債務和擔保契約，對村集體已形成的不良債務應通過收欠還債、拍賣還債、劃轉沖債、減息止債、債轉股等多種途徑進行有效化解。二是實施債務監測。債務達到一定規模的村集體，應實行村級債務實時動態監測和預警制度。落實化解村級債務目標責任制，將化解村級債務作為村領導干部任期目標考核和工作業績的重要內容。三是嚴防新增不良債務。規范舉債行為，嚴禁高利借貸，嚴禁舉債用于非生產性開支。村集體內任何單位和個人不得擅自以集體名義舉借外債，不得隨意以村集體資產為外單位或個人提供經濟擔保，嚴防發生新的不良債務，強化新增村級不良債務的責任追究制度。

3.2探索集體經濟產權制度改革

集體經濟產權制度改革是農村經濟體制的一項制度創新。改革的目的在于還權于民，在于探索市場經濟條件下集體經濟新的實現形式，以形成具有競爭優勢的市場主體，繁榮農村經濟[10]。針對目前經濟薄弱村集體經濟產權主體虛置，有集體資產但缺乏有效運營的現狀，基層政府應積極通過清產核資、資產量化、股權設置、成員界定等改革，將集體資產以股份形式量化到村民，以“資產變股權、農民當股東”形式建立村集體資產管理股份制企業或合作社。通過集體經濟內部產權關系、產權邊界和市場經營主體的確立，持續激發其內生發展動力。改革過程中要妥善處理好村集體和組織成員間的利益關系，尤其把握好村集體內最重要資源——土地的經營問題。在堅持農村土地基本經營制度長期不變的前提下，適當放活土地經營權，引導農民以土地承包經營權入股組建土地股份合作社，通過土地適度規模經營實現集體與農民的雙贏。另外，對集體賬面資產較少的村，可考慮借鑒薊縣北部山區發展鄉村旅游的經驗，以集體山場、林地、河湖、灘涂等自然資源為股本，吸收社會資本投資，通過“資源+資本”模式探索集體經濟產權制度改革的新途徑。

3.3深入挖掘現有資源資產潛力

經濟薄弱村在產權界定清晰、管理運營規范基礎上，積極開拓集體資源資產轉化增值的新渠道。一方面，重視現有資源資產開發。村集體通過拍賣、出租、入股等方法充分開發利用現有荒山、荒灘、荒地、荒水、廢棄地、邊角地等閑置資源，建設農產品種養基地，發展農林漁等特色產業，強化村集體經濟發展的產業支撐。同時，積極盤活村集體閑置或低效利用的辦公用房、會堂、舊學校、廠房、倉庫等不動產，挖掘存量物業資產價值，提高存量物業經營收益。依托租賃經營，提高農村集體資產使用效率，實現農村集體經濟收入的可持續增長。另一方面，加大現有資源資產規范管理力度。與資源資產有關的合同，村集體應依法確定合同年限和標的，爭取逐年收取承包費，保證集體收入的穩定性。承包費最好采取招投標方式競價確定，進而促進集體資源資產的高效利用和持續保值增值。此外，還應強化村集體資源資產的監督管理，嚴厲查處集體資源資產變相流失等違法違紀行為，有效維護全體村民利益。

3.4強化基層人才隊伍建設

經濟薄弱村要想實現跨越發展，需重點強化高素質優秀人才隊伍建設和智力扶持。一要加強村領導班子建設。領導班子是建設社會主義新農村、繁榮發展農村集體經濟、構建和諧鄉村的組織保證和主導力量[11]。基層政府應圍繞村集體發展，重點從科技致富帶頭人、返鄉農民工、退伍軍人、大學生村官、經營大戶等人群中，選拔思想解放、開拓創新、懂管理、會經營的能人擔任村干部，發揮他們理念、資金、技術、信息等優勢，提高村級班子發展集體經濟的能力與活力。二要注重吸引和留住人才。基層政府應廣開門路，重點實施面向經濟薄弱村的農村人才回流計劃，加大選派高校畢業生到基層村莊任職力度。通過政策引導，鼓勵大中專畢業的農家子女、區鎮中青年干部和經營人才到鄉村去工作、去創業，形成新型農村現代經營者隊伍，為經濟薄弱村發展、農民致富提供有力的人才保障[12]。三要重視現有人才培訓。針對村集體領導干部、中青年農民現實需求，制定專門培訓計劃，開展農業職業技能、農村經營管理等方面技能培訓。通過采取“課堂教學+專題討論+參觀考察”相結合的方式[13]，切實提升他們謀事、創事、干事、解事的能力，提高他們發展農村經濟的業務能力。

3.5加大財政資金扶持力度

各級政府的政策扶持是破解經濟薄弱村發展的瓶頸、促進其加快發展的關鍵。第一，加大村級組織運轉經費保障力度。對于經濟薄弱村，保證村務正常運轉是首要任務。市及區縣財政應及時將村級組織運轉經費撥付到位，鄉鎮按規定及時足額下發，不準以任何理由截留挪用，切實保證村集體基本公共支出需要。第二，現行惠農政策向經濟薄弱村傾斜。市和區縣財政用于扶持農業產業化、農產品基地、農村基礎設施、扶貧開發及農業綜合開發等項目資金，及時與經濟薄弱村加快發展結合起來，切實增強其發展的物質條件和產業基礎。第三，加快設立經濟薄弱村發展專項扶持資金。市及區縣財政每年安排一定數額的專項資金，街鎮予以相應的資金配套，對經濟薄弱村發展經濟和社會事業進行專項補助，努力改善發展條件，著力引進和培育產業項目，增強自身造血功能[14]，帶動村集體加快發展。專項資金重點用于項目扶持，對發展計劃可行、經營風險小、效益顯著的村級經營項目，優先以貼息、獎勵、補助等形式予以支持。

3.6深入推進結對幫扶工作開展

結對幫扶是加快經濟薄弱村發展的必要手段。目前，全市正在開展的500個困難村結對幫扶工作取得了初步成效，積累了一些好的經驗和做法。未來，各區縣應結合本地實際逐步擴大幫扶范圍，惠及更多經濟薄弱村。市及區縣堅持輸血與造血并重的原則，積極開展多形式、多層次的結對幫扶活動。繼續加大從部門機關、企業、事業單位選派工作得力的優秀干部到經濟薄弱村任職力度，針對這些村所急、所需、所缺確定幫扶重點。幫扶單位則從班子建設、發展規劃、人才、資金、項目等方面進行結對幫扶，建立結對幫扶責任制[15]，力求做到幫財、幫智、幫項目、幫班子相結合，全方位提升經濟薄弱村的發展水平。幫扶形式上，鼓勵開展部門聯村、村企結對、村村對接等多種形式的結對幫扶活動。幫扶單位還應相對集中使用幫扶資金，提高資金使用效率，積極為經濟薄弱村培育產業項目，增強其未來持續發展能力。

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(責任編輯：王 影)

Analysis of Sustainable Development of Weak-Economy Villages in Districts and Counties of Tianjin

SONG Jian-hui

(Tianjin Institute of Rural Economy and Regional Planning, Tianjin 300192, China)

Abstract：Enhance weak-economy villages’ sustainable development is a fundamental task for narrowing the gap and achieving coordinated development between urban and rural areas. Based on defining of weak economy village, this paper systematic analyzed the difficult realities that affected local new countryside construction and farmers income in Tianjin districts. The results showed there existed some problems including low and single income, heavy debt loads, less available resources, disordered asset management and so on, which affected the progress of local new rural construction and increasing of income. Further analysis found that the reasons for leading to weak economy villages’ low-level development include one-side views, unreasonable property rights, ineffective supporting policies and lack of good leaders. In future, weak economy villages need to innovate development model, operating system and management mechanism to strengthen their sustainable development. Comprehensive countermeasures also should be adopted to accelerate weak economy villages’ sustainable development, such as solving debt loads, reforming the property rights system of collective economy, developing current resources and assets, attracting and retaining talent, expanding fiscal support and step up one-on-one help.

Key words：Weak-economy village; Collective economy; Village collective; Property rights system; Tianjin

中圖分類號：F302.6

文獻標志碼：A

文章編號：1001-8581(2016)02-0118-05

作者簡介：宋建輝(1981—)，男，河北易縣人，碩士研究生，副研究員，研究方向：農業經濟理論與政策、資源經濟與區劃。

基金項目：天津市哲學社會科學規劃基金課題(TJYY12-134)；天津郊區發展調查研究計劃課題(TJNWY2014004)。

收稿日期：2015-08-11