軟法視閾下的城市社區治理機制建構

馮　春，類延強

（1.西南政法大學政治與公共管理學院，重慶渝北401120；2.曹縣人民政府辦公室，山東菏澤274400）

軟法視閾下的城市社區治理機制建構

馮春1，類延強2

（1.西南政法大學政治與公共管理學院，重慶渝北401120；2.曹縣人民政府辦公室，山東菏澤274400）

軟法研究的勃興在于國家與社會之于公共治理學說的理論共識以及公共治理現實的實踐探索。作為國家治理場域的重要組成部分，城市社區治理與軟法不僅在概念層面具有一定的邏輯關系，而且在現實層面發生了有效互動：軟法的靈活易變性與城市社區治理的動態復雜性相協調、軟法的整合功能與城市社區治理的多元合作特性相契合、軟法的認同性約束與城市社區治理的互動協商相配合。這對于城市社區治理機制的建構提供了有益的啟示，表現在健全規則供給機制、創新信息溝通機制、構建主體協同機制、建立協商對話機制、完善實施保障機制等方面。

軟法；城市社區治理；機制建構

在公共治理語境下，“城市社區”是作為市場、國家、社會、社區自組織與社區居民等多元主體通過平等式互動、開放式協商與信任式合作建構而成的復合體而存在的。“城市社區”作為治理行動發生的基層實踐場域與治理理論引導的基層民主單元，既是表達公私意見與訴求的重要組織方式，亦是利益協商與沖突協調的重要組織平臺，還是資源整合與責任分配的重要組織渠道。現代公共治理語境與現實所賦予的“城市社區”的這些功能必須遵循凝聚共識的規則方能實現。正是如此，在建立治理結構、創制與適用治理規則層面上，需要更多地依靠自治與共治主體通過平等協商而形成的自律規范與共同規范。因此，城市社區治理機制的建構與完善必須有助于自律規范與共同規范等軟法規范的形成與實施。

一、軟法與城市社區治理的概念解讀

“軟法”概念的產生以及“軟法”理念的形成內嵌于公共治理的學理闡釋與實踐構造過程之中。公共治理的理論內涵與實踐考量強調在某些領域國家權力消退、公共生活再組織背景下的合作治理。規則的建構、實施與評估更加仰賴多元主體之間的合作、協商與包容，傳統體制架構下的國家本位主義呈現出向權利本位與社會本位的轉向。與公共資源有限性相關聯的公共事務剩余原則以及與民主、正義原則相伴隨的公共精神都為社會的權利主體參與公共事務的治理提供了空間、發出了要約。

（一）軟法的概念界定

學界之于軟法的概念闡述存在諸多版本，其中最有影響力的是以國家法的強制力為標準對軟法概念加以界定：軟法“是行為規則，原則上沒有‘法拘束力'（legally binding force），但可能有實際效果”[1]。國內學者對軟法概念的解讀也多借鑒這一定義。因此，在法律規范的邏輯結構視野中，軟法被界定為“國家與國家之間、國家與私人或私人團體之間、私人團體與個人或私人團體相互之間所制定或認可的在義務、精確度或授權委托維度上弱化了的法律規范系統”[2]。

（二）城市社區治理的內涵解析

毋庸置疑，城市社區治理的內涵依托于治理的概念闡述。治理作為當前國家變革與社會建構的主流話語與方案來源，具有五個維度的理論意涵與實踐表征：治理主體維度的多元性合作、治理過程維度的協商性互動、治理規則維度的柔性化安排、治理結果維度的合意性表述、治理場域維度的自治與共治。基于此，城市社區治理自然被解讀為“一種集體選擇過程，是政府、社區、企業、非營利組織、居民等共同管理社區公共事務的合作互動過程”[3]。在這一過程中，“城市社區軟治理的主體是多元的，城市社區軟治理是軟法輔以硬法的建構，城市社區軟治理凸顯柔性、多元的治理手段”[4]。

綜合軟法與城市社區治理各自的內涵，可以窺見軟法與城市社區治理之間存在一定的邏輯聯系。城市社區治理更多的是依靠共識性規范建立起來的合作治理，而這些共識性規范與合作治理過程并不需要公共權力甚至硬法規范的介入，軟法規范在城市社區治理中能夠發揮更有效的作用，并彌補公共權力與國家法在城市社區治理中的缺憾。

二、軟法與城市社區治理的互動性表述

國家治理與社會轉型的大背景以及社會經濟與民主政治的發展深化正在重塑與型構著作為國家治理體系構成部分的城市社區治理的新環境與新秩序，基于治理結構與治理秩序的歷時性特征及其與環境變遷相適應的共時性要求，治理過程中的規則導向必然會因關系導向的調整而做出適宜性的調適。因此，為適應關系調整而形成的軟法規范就內嵌到城市社區治理的結構安排中并在意圖實現上與其達成契合。

（一）軟法的靈活易變性與城市社區治理的動態復雜性相協調

動態性、復雜性、多樣性是治理理論的主要發生語境與探討立場。換言之，公共治理現實的動態性、復雜性與多樣性是治理理論生成與功能發揮的前提，人們對治理的倡導與完善主要是基于對動態性、復雜性與多樣性等現實挑戰的回應。城市社區更加體現了多樣性、動態性與復雜性的現實景觀。例如，城市社區形態的復雜性表現為單位社區、商品房社區、村改居社區、本土與外來人口的混合社區等；社區問題的多樣性表現為衛生問題、陌生業主間的互動合作問題、身份轉變問題、本地與外來人口的融合問題等。總之，城市社區的動態性、復雜性與多樣性“一方面是具體社區生成、變遷、發展、衰落、治理等各環節統合性過程；另一方面涉及社區形成過程與現狀、單個社區與不同類型社區、不同城市區域與不同區域的城市社區”[5]。面對城市社區的這些復雜現實，僅僅依靠單一的國家權威與資源供給是難以有效解決的，在傳統的管理思維導向下甚至會導致完全不利的后果。因此，必須借助社區居民、社會組織、物業公司等其他力量解決社區治理中出現的難題。這就涉及所有參與社區公共事務過程的多元主體之間如何行動的難題，如若僅僅依靠國家供給的法律規則是難以及時回應社區治理現實的。硬法在及時回應社區治理現實層面的不足恰恰為軟法的作用預留了空間。因為與硬法相比，“軟法的創制方式與制度安排富有彈性”[6]，且其實施的主要依據“以具有概括性、簡潔性的原則為主，并且這些原則得到共同體的認可”[7]，如此，更能靈活、及時地回應城市社區治理中不同行動者的利益訴求與行為預期。同時，軟法規范中與治理實踐不協調或相沖突的內容可以及時得到修正與補充，這就免去了硬法修改程序嚴格所帶來的高成本。

（二）軟法的整合功能與城市社區治理的多元合作特性相契合

由于國家權威和政治資源的有限性以及公共行政系統背離公共性的自利趨向，“政府失靈”“政府尋租”現象時常發生，從而導致國家公信力的弱化以及管理與服務能力的下降，為有效解決這一現實困境，人們創造了“治理”的概念體系以及相應的解決方案，治理概念與解決方案的諸多表述都著重強調合作的結構屬性，人們似乎在放棄“單方面的控制”而轉向“從雙方或多方面進行思考，人們開始重視相互的需要，并從這個角度來考察社會政治系統的（不良）特征及其治理”[8]。由此可見，城市社區治理過程的展開與有效性、合法性、合意性的實現均有賴于市場力量、社會力量和國家力量的互補與合作。基于此，就必須“對社區組織資源進行開發和協調，這些主體的事實參與能夠表達出所代表的成員利益，形成治理合力”[9]，因此，亟須建立一套能夠有效整合發揮此三種力量的不同行動者資源的規則體系，并且這一套規則體系能夠在引導各方相互尊重與信任的基礎上實現資源整合、行動協同與目標一致。面對這一現實訴求，軟法通過平等主體間的協商溝通、有序互動的程序設計和回應社區多元利益訴求的結果安排將社區多元行動主體整合在一起，并且提供了不同行動主體在具體情境中的位置與角色、權利與義務等行為預期，從而有效促成城市社區治理多元主體之間的溝通與合作。總之，軟法規范實施過程中的程序設計與結果安排有力地證明并宣示了治理理性，即“治理是行政管理中的一種新的理性，既區別于私益導向的市場經濟人理性，也區別于國家導向的管制理性，而是一種溝通合作理性，其所依賴的最主要的方式和技術，其實就是存在于社會中的多個權威之間的溝通和合作”[10]。

（三）軟法的認同性約束與城市社區治理的互動協商相配合

基于利益相關者的概念邏輯，“現實的管理活動都是在一定的系統或網絡背景下進行的，單一主體的單個行動往往難以取得最優的績效。因此，在管理實踐中要注重考察不同主體相互作用的方式與程度以及它們對管理目標的影響。這實際上體現了共同治理的理念，即強調治理主體的多元性”[11]。正是如此，城市社區治理的結構、過程、機制與秩序都秉承著開放特性。同時，為使開放與參與的過程更加有序、有效以實現治理結構安排與機制設計的合意性意圖，則必須建立社區多元主體協商的平臺，設計協商過程的機制與程序，通過平等主體的利益表達與闡釋來促進理解、開展對話、協調沖突、重構認知。這一互動協商過程有助于表達與認知所有偏好，并能夠“識別事實和邏輯錯誤。有時某建議是不正當的，是因為它忽略了相關事實或犯了某種邏輯謬誤。其他參與者因為視角和經驗的不同，可能會識別出其中的謬誤和陷阱”[12]。在一定意義上，過程與結果之間的關系是線性的，即通過協商程序而形成的最終結果的可接受程度較高，且在實踐中能夠得到良好的實施與遵從。通過協商而達成的決策能夠充分尊重與考量社區不同行動者的利益訴求與能力狀況，并在協商過程中獲得多元行動者的理解與支持，從而取得他們的信任與認同并為其提供相對明確、合理的利益認知與行為預期。正基于此，決策才對行動者們產生約束效力與導向功能。如若缺乏認同與信任，決策的創制與實施必然會遭受阻力與破壞。協商型決策的創制與實施過程反映了軟法的效力實現基礎——自愿、信任與認同，“軟法制定、實施并發生實效的核心機制是商談溝通以及通過商談溝通完成合法性的認同或合意……軟法若無法得到法律受眾的基本認同……也會遇到無法實現其效力的難題”[13]。因此，軟法通過“社區多元行動者基于商談溝通”而達成的認同所獲得的權威與約束效力能夠激勵行動者們的行動趨向共識性目標。所以，城市社區治理結構與機制的協商程序本身是一種軟法規范機制，也為軟法的實效即認同性約束效力與導向功能的發揮提供了基礎。換言之，軟法的功能發揮有賴于城市社區治理的互動協商過程。

綜上所述，軟法的靈活易變性、整合特性以及認同性的效力實施基礎都是與城市社區治理過程中的環境復雜性、主體多元性以及過程互動性相契合的。因此，軟法已經內嵌于城市社區治理的結構與機制之中，并與其相融合。城市社區治理結構與機制的運行需要軟法規范予以支撐并提供依據和明示方向，在不抵觸硬法的前提下，有效回應城市社區治理具體情境中遭遇的現實問題。

三、建構城市社區治理機制的軟法啟示

城市社區治理的路徑優化與機制建構逐漸演化為自治與共治相結合的趨勢，在此背景下，硬法在其中的作用空間逐步受到限制，城市社區治理的主體多元與行動協同特性主張建構彰顯合意性與共識性的規則體系。如此，才能更加有效地展開城市社區治理行動、實現城市社區治理善治。在國家層面，應當在明晰國家在治理結構中的“位置與角色”前提下鼓勵、支持與引導城市社區治理的機制探索與創新；在社區層面，應當以“開放式社區”的治理姿態整合多元行動主體，建立協商合作平臺，創制軟法規范，為城市社區治理過程提供資源、渠道與依據；在社會層面，應當積極培育與城市社區公共事務內容相關性程度較高的社會組織，并加強與社區之間的對接與溝通；在市場層面，積極引導城市社區范圍內的市場主體參與城市社區公共服務的供給及秩序維護。

（一）健全規則供給機制——增強城市社區治理機制運行的合法性

在集體行動發生的公共領域，合法性是我們必須予以關注的一個核心考量。合法性的缺失會造成公共領域的失序，進而破壞公共利益與私人利益，顯然，這是與人類通過聯合追求幸福、保障自由的價值取向相沖突的。因此，合法性的供給與維護就顯得格外重要。城市社區治理機制作為多元行動者進行制度聯合的結果與保證，必須符合合法性的內在要求，否則，城市社區治理機制的運行就會遭受質疑與抵觸并造成不同行動者之間的沖突，從而破壞多元行動者的協作意愿與共識基礎。這就需要規則提供一種合法性依據以調整行動者們的行為預期，對抗社區治理的復雜現實，引導社區治理主體的聯合行動與價值判斷。因此，必須明確應當由誰來創制城市社區治理的適用規則。考量到城市社區治理所需的資源廣泛多樣、面臨的問題形態各異且涉及多元行動主體，需要從以下幾個方面健全規則供給機制。

首先，必須在厘清國家權力作用邊界的基礎上確定規則供給主體。例如，城市社區治理過程中的沖突調解問題，僅僅訴諸于國家的立法規范是難以產生實效的，而通過鄰里之間、社會組織之間的充分協調就能夠有效解決。所以，國家應當通過政策設定或法律法規授權將城市社區治理所需應對的相關事項進行分類，明確國家權力在城市社區公共事務治理中的作用邊界，以此為基礎，由國家獨立創制或與其他主體聯合創制或直接交由其他主體自行創制相應的規則以引導社區公共事務的解決。

其次，規則創制的過程應當與硬法相區分，更加強調對城市社區治理現實的靈活調整與回應。硬法規則的創制由于內容復雜、程序嚴格、耗時耗力、顧忌較多而難以靈活調整治理過程中的結構缺陷與機制弊端，而城市社區治理的范圍并非是全國性的，所涉內容調整范圍和復雜程度相對較小且并不過多觸及嚴肅性規定，所以，更加需要靈活性、適應性的規則創制過程。

再次，城市社區治理機制運行中的規則供給機制還應當著重考量需要供給的規則能否獲得更大程度的認可與信任。硬法規則創制結果的達成只要基于法律規定的多數決原則即可，而軟法規則創制結果的達成不僅需要遵循多數決的決策標準，更加需要在實施決策之前在平等主體之間進行所有利益偏好的公開與協商，通過協商實現偏好轉換以及對少數偏好的保護，避免因簡單多數決對其他偏好壓制而產生潛在沖突。

（二）創新信息溝通機制——加強城市社區治理機制運行的互動性

城市社區治理機制的運行應當彰顯治理的內容，而內容的確定性、合意性、真實性、完整性以及有效性都有賴于信息溝通機制的建立且運行順暢。在城市社區治理的集體行動展開之前，多元主體之間需要通過溝通達到彼此認知、理解的狀態，而信息是溝通的前提，決定著溝通的效果并直接構成行動內容。在行動展開的動態過程中，尤其是在城市社區治理主體之間互動過程中，會實時產生新信息，基于這些信息的價值（如反映新問題、提供新思路、衡量行動效果），必須將其導入城市社區治理機制的運行過程之中，以實現城市社區治理機制的可持續性。總之，信息溝通行為貫穿于城市社區治理機制運行的全過程。因此，要完善城市社區治理機制運行中的信息溝通機制，需要邏輯性地把握信息溝通過程的幾個面向。

第一，信息獲取與反饋。即使有了組織化的結構與行動者的制度聯合，信息的存在形態仍有可能是分散的。因此，必須通過一些固定與非固定的方式將信息獲取行為常態化，例如，通過網絡、走訪、常規會議、臨時會議、電話熱線、信件等各種信息反饋形式收集不同行動者的意見、建議與批評等信息。

第二，信息梳理與共享。信息的價值彰顯往往體現于梳理之后，所以，應當將所獲取的信息進行分類整理，以便于信息的使用。例如，養老方面的信息、環境治理方面的信息、社會保險方面的信息、生育方面的信息、主體之間沖突方面的信息等；同時，為解決相關公共問題，須將相關利益者與資源供給者集合在一起，此時，就需要將分散化的信息與整合化的信息予以發布與共享，以增加彼此之間的信任與理解，從而有利于達成協作意愿與共識目標。

（三）構建主體協同機制——強化城市社區治理機制運行的系統性

從治理的內涵表達便知，城市社區治理是城市社區治理各主體之間相互協作的行動過程，不同行動主體之間的利益差異性與治理共識性并存的事實使得主體協同機制成為城市社區治理機制的重要組成部分。社區治理中人的因素使多元利益情境中的主體協同性成為城市社區治理機制的最大實踐表征。同時，在“相對自主的社會內部，不再是單一的社會結構，而是由多個子系統所組成的多元系統，他們成為治理模式的主體”[14]，而如何將分散且各自獨立的治理主體整合為城市社區治理共同體是復雜治理現實的重要訴求。

第一，通過利益整合方法在城市社區治理的多元行動者之間建立共識。在組織化行動中，共識的建立具有重要的力量整合與凝聚功能，因此，建立共識直接關系到城市社區治理行動的有效開展以及治理目標的達成。共識不僅要求城市社區治理主體具有公共精神、愿意履行公共責任，而且通過行動的制度聯合向多元主體展現自我利益實現的最佳途徑，并向其做出可信承諾。只有通過公共精神、責任觀念以及集體行動更有利于自我利益實現的制度安排才能在城市社區治理機制的運行中達成共識。

第二，通過溝通與協作、自律與他律在城市社區治理的多元行動者之間培養信任。在新制度經濟學的解釋框架中，作為正式約束的“制度通過其對交換與生產成本的影響來影響經濟績效”[15]，從而降低交易成本、提升行動的效率和效果。誠然，純粹的正式約束并不一定產生理想效果，非正式約束與正式約束之間是相互影響的。因此，城市社區治理機制的運行效果還受制于多元治理主體之間的信任關系。所以，需要在不同治理主體之間進行溝通基礎上的尊重與理解甚至是讓步，以取得對方的信任，同時，以自律規范與他律約束確保各方能夠完整執行治理機制的義務性要求，并通過協作的實際效果增強多元主體對信任的追求與認同。總之，就是要通過溝通過程與協作實效、自律規范與他律約束培養城市社區治理行動者之間的信任關系。

（四）建立協商對話機制——提升城市社區治理機制運行的回應性

軟法規范強調對城市社區治理現實以及多元治理主體的系統回應。在城市社區治理的現實要求與多元治理主體的利益訴求通過軟法導入城市社區治理機制的運行系統后，亦依賴于軟法將其轉化為具體的城市社區治理后果。無論是導入環節還是轉化過程都需要協商對話機制予以支撐，而信息溝通、共識生成和協同行動都是基于協商對話而實現的。因此，城市社區治理機制的完善必須注重協商對話領域的開發與建構。

第一，協商議題與主體的選定。城市社區治理的復雜性、動態性與多樣性決定了協商對話內容的有限性。因此，在外部環境需要導入協商對話機制之前需進行價值判斷與甄別，以增強所選議題對治理現實的回應度，同時有效避免治理資源的浪費。所以，在城市社區治理機制運行中，需通過一些標準（如重要程度、現實緊迫性、資源存量與獲取難度、法律法規是否授權或者許可等）對外部的現實需要進行篩選，從而完成系統的輸入程序。

第二，協商平臺與方式的選擇。在確定協商對話的內容以及所涉主體之后，就必須提供協商平臺與方式，換言之，城市社區治理多元主體進行協商對話的時間與空間、途徑與工具是協商對話機制運行的重要載體。例如，通過社區居民會議、代表大會、專題協商會等平臺將多元主體集合在一起具體協商相關議題；通過面對面的線下實體空間或者線上虛擬空間表達主張、提出批評。

第三，協商的有序性安排。在線下實體空間進行的協商對話因受時空的限制而不得不做出有序性安排。所以，在協商對話機制的具體運行中，必須保證每一主體能夠獲得公平的協商參與機會，要以具體的程序設計杜絕強勢主體對弱勢主體的非平等性壓制，盡可能地在協商對話過程中展示所有偏好，避免權威或者簡單多數決對弱勢偏好的否定與排斥。

（五）完善實施保障機制——夯實城市社區治理機制運行的有效性

依據創制規則提供的合法性、信息溝通機制確立的行動內容、主體協同機制形成的合作結構、協商對話機制做出的系統回應并不能直接達成城市社區治理機制運行的有效性，因為上述機制選擇的主要功能都在于積極倡導城市社區多元行動者應當如何行動，而缺乏對多元行動者采取違反合意行動的預防與保障機制。因此，要真正達成城市社區治理機制運行的有效性，獲取合法性與合意性只是初始階段，還需依靠合法性與合意性建構治理行動的實施保障機制貫穿機制運行全過程。

第一，硬法規制的強制性保障。城市社區治理機制的演化方向雖然呈現出限縮國家權力作用空間、充分發揮社區自主性與自治性的實踐趨勢，但這一演化趨勢是在國家權力與法律法規授權和認可的制度架構下進行的，因此，國家權力與硬法規則邏輯性地承擔著鼓勵、支持、引導與保護城市社區治理機制的責任義務。換言之，國家需要在政策制定與法律法規創制層面積極促進城市社區治理機制的探索與創新，并對抵制與破壞城市社區治理機制的主體與行為采用限制性或者懲罰性措施。

第二，軟法治理的認同性約束。城市社區治理更加強調結構開放、多元協同的規則，由于多元主體之間的平等關系以及行動過程的自愿原則，硬法的強制性規制所發揮的實效較為微弱甚至會適得其反，而基于同意性與信任而讓渡的權利所形成的認同性權威有著更有效的實施效力，并且能夠取得良好效果。從這一角度看，規則的執行效力并不取決于強制性有多大，而在于行動者的認同程度與接受程度有多高。因此，為更有效地配合城市社區治理機制的運行，可以通過利益刺激、成員資格剝奪、群體壓力、歸屬感與認同感喪失等利益誘導與柔性懲罰的方式引導城市社區治理多元主體的治理行為。

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責任編輯：吳強

Construction of the Governance's M echanism of the Urban Communities Under The Perspective of the Soft Law

FENG Chun1,LEIYanqiang2
(1.School of Politics and Public Affairs,Southwest University of Political Science and Law,YubeiChongqing 401120,China; 2.Government Office of County CAO,Heze Shandong 274400,China)

The prosperity of the study on the soft law lies in the state and the society who have the theoretical consensus about the theory of the public governance and the practical exploration about the reality of the public governance.As the important part of the national governance,the governance of the urban communities and the soft law not only have a certain logical relationship in the concept level,but also have an effective interaction:the flexible and themutability of the soft law in coordination with the dynamic and the complex of the urban communities'governance,the soft law's function of the integration corresponding to the multifaceted cooperation of the urban communities'governance,the identification of the restriction works in with the interactive negotiation of the urban communities'governance;these have beneficial enlightenment for the construction the governance's mechanism of the urban communities:sounding the mechanism of supplying rules,innovating the mechanism of communicating information,constructing themechanism of themain bodies working in coordination with each other,establishing themechanism of the consultative dialogue,being perfect for themechanism of the implement security.

the soft law;the governance of the urban communities;construction of themechanism

D035.5

A

1673-8004（2016）04-0090-07

2016-03-10

本文系重慶市社會科學規劃項目“少數民族地區社會治理中的軟法調控”（批準號：2013PYZZ02）的研究成果。

馮春（1970— ），女，重慶涪陵人，副教授，主要從事行政法制方面的研究；類延強（1989— ），男，山東臨沂人，主要從事公共治理理論與實踐研究。