民族區域自治制度的法律保障及其實施效果評價——以云南省楚雄彝族自治州為例*

周瑞云

(楚雄師范學院，云南 楚雄 675000)

?

民族區域自治制度的法律保障及其實施效果評價
——以云南省楚雄彝族自治州為例*

周瑞云

(楚雄師范學院，云南 楚雄 675000)

民族區域自治制度和《中華人民共和國民族區域自治法》的實施，是我國民族政策和民族工作規范化、法制化的鮮明標志。今年是《云南省楚雄彝族自治州自治條例》頒布實施30周年。以云南省楚雄彝族自治州為例，在全面依法治國背景下，組織人員對民族區域自治制度在民族自治地方的貫徹落實情況進行了實證調查，在此基礎上提出加強和改進民族區域自治地方法制建設的對策建議。

依法治國；民族區域自治；法制

從對推進全面依法治國戰略作出部署到“四個全面”戰略布局的形成，體現了我國進一步加快發展社會主義法制建設的新要求。全面依法治國，要求我們堅持好、貫徹好、落實好黨的民族政策和民族區域自治法；民族區域自治法的貫徹落實，是全面依法治國，建設社會主義法治國家的必然要求和重要內容。楚雄彝族自治州(以下簡稱“楚雄州”)成立于1958年4月15日，是目前全國兩個彝族自治州之一。2014年末，全州常住人口272.80萬人，其中城鎮人口105.68萬人，占總人口的38.74%；鄉村人口167.12萬人，占總人口的61.26%。戶籍人口中少數民族人口93.49萬人，占35.50%；少數民族中彝族人口75.45萬人，占戶籍人口的28.60%，占少數民族人口的80.70%。1984年，全國人大通過了《中華人民共和國民族區域自治法》(以下簡稱《民族區域自治法》)，成為我國實施民族區域自治制度的基本法律。[1](P19)1986年4月15日，《云南省楚雄彝族自治州自治條例》(以下簡稱《條例》)經楚雄州第五屆人民代表大會第五次會議通過，成為云南省8個自治州中率先制定并頒布實施自治州自治條例的地方之一。該《條例》于2005年3月25日經州第九屆人民代表大會第五次會議修訂。[2](P47)今年是《云南省楚雄彝族自治州自治條例》頒布實施30周年。本文以全面依法治國為視角，對《民族區域自治法》和《條例》頒布實施30年來楚雄州堅持依法治州，貫徹落實民族區域自治法的基本情況做了調查。

一、自治權配置、行使與實現的主要成就

民族區域自治的核心是自治權。《民族區域自治法》和《條例》頒布實施以來，自治州堅持民族區域自治，民族地區自治權配置、行使和實現得到有效保障，民族區域自治法律法規在楚雄州經濟、政治、社會發展和民族團結進步事業中發揮了重要作用。

(一)民族區域自治法律法規在經濟發展中的運行成效

30年來，自治州始終把加快經濟發展，不斷提高民族地區群眾生活水平，作為民族工作的基礎和根本任務。2005年新修訂的《條例》共七章71條，其中第三章“自治州的經濟建設”共21條，專門是對民族自治地方的經濟建設所做的規定。修改后的條文對民族自治地方在金融扶持力度、對外經濟貿易、民族貿易、享受的優惠政策、外資的投資導向等方面都作了相應規定。除此以外，還制定實施了《楚雄州加快少數民族和民族地區經濟社會發展規劃》，制定出臺了《興邊富民行動規劃(2011—2O15年)》、《扶持人口較少民族發展規劃(2011—2015年)》等一系列規劃、意見，對楚雄州加快經濟發展產生了積極的影響。通過狠抓經濟體制改革、調整產業結構、大力發展生產，進一步促進了楚雄州經濟持續健康發展 ：農業和農村經濟穩步增長，產業化水平有了明顯提高；工業從無到有，逐步發展壯大，初步形成了以煙草工業、冶金化工業、綠色食品加工業、制藥業、水電及生物能源工業為主體的楚雄州工業體系。據《楚雄州2014年國民經濟和社會發展統計公報》，截至2014年底，糧食總產量達122.9萬噸，再創新高；地方公共財政預算收支分別完成63.7億元和205.1億元；全州生產總值達701.8億元，在全省總量排名為第6位。

(二)民族區域自治法律法規在政治建設中的運行成效

《條例》頒布實施30年來，楚雄州依法建立少數民族自治的領導體制和工作機制，建立健全了自治州的自治機關和其他地方國家機關。同時，依法確保少數民族同胞政治權利的實現。在《條例》第二章“自治州的自治機關和其他地方國家機關”第十六條“自治州人民代表大會常務委員會的組成人員”和第十七條關于“自治州政府機構組成人員”中，都有關于少數民族干部選拔配備和保障少數民族政治權利的規定。[3]根據相關要求，自治州大力選拔和培養少數民族干部、民族地區各族干部、少數民族知識分子和代表人士、民族工作部門這“四支隊伍”，按照和參照上述條款規定的比例，在自治州所屬工作部門合理配備彝族和其他少數民族公民。目前，實現了自治州人大常委會主任或者副主任有彝族和其他少數民族公民、州長由彝族公民擔任；在政府組成人員中，彝族和其他少數民族公民所占比例不低于三分之一，自治州少數民族干部所占比例達36.6%。基本實現了自治州、縣市級機關、事業單位和群團組織的領導班子成員中至少配備1名少數民族干部，少數民族干部在民族聚居鄉黨政班子成員中基本達到二分之一。

(三)民族區域自治法律法規在社會建設中的運行成效

在《條例》第五章“自治州的社會事業”第五十一條規定了在國家政策指導下，自治州自治機關自主管理自治州社會事業。《條例》頒布實施30年來，楚雄州又出臺了有關促進社會事業建設的配套政策。以教育事業為例，先后制定實施了楚雄彝族自治州《少數民族教育暫行規定》、《民族教育條例》、《關于加快民族貧困地區經濟社會發展的決定》、《關于對高寒山區少數民族大中專生給予照顧的通知》等教育政策、制度和措施，為推進民族地區教育事業發展起到了重要的法制保障作用。建立了從幼兒教育到高等教育的完整國民教育體系。到2014年，全州有小學1073所，建成民族小學21所；初級中學139所，是1958年建州當年的11.6倍；普通高中24所，是建州當年的8倍，建成民族中學5所。啟動實施了全面改善楚雄州農村義務教育薄弱學校基本辦學條件的五年規劃，民族地區農村義務教育基礎條件進一步改善，教育信息化建設加快推進。加強職業教育和高等教育，建成中等職業學校18所，是建州當年的18倍，普通高等學校從無發展到現在的3所。各級各類少數民族在校生達172 490人。在社會事業其他方面也取得了長足的進步。初步建立了統一的城鄉居民基本養老保險體系，公共衛生和基本醫療服務體系進一步健全，文化事業空前發展，民族民間文化得到有效保護、傳承和開發利用。全州公路里程由建州前的1429公里發展到17 000公里；城鎮化率達到30%，全州1000多個村委會基本實現了村村通電、村村通自來水，為全州經濟社會的可持續發展奠定了堅實基礎。

(四)民族區域自治法律法規在民族團結進步事業中的運行成效

30年來，楚雄州始終把做好民族工作作為頭等大事來抓，堅持遵照《條例》第六章“自治州的民族關系”之規定，在自治州廣泛開展民族政策和民族團結教育，積極構建平等、團結、互助、和諧的民族關系。通過持之以恒的建設，進一步維護了民族團結，促進了楚雄州各民族共同繁榮進步。自治州成立以來，全州未發生涉及民族團結和社會穩定的少數民族群體性事件。相反，形成了一批民族團結示范點，如楚雄市馬石鋪村。自治州還定期召開全州民族團結進步表彰會議，對涌現出的民族團結進步先進集體和個人進行表彰獎勵。為進一步推進民族團結進步事業，2015年12月，楚雄州出臺了《新形勢下大力推進民族團結進步示范區建設的實施意見》。該《實施意見》堅持“四個全面”戰略布局，堅持各民族共同團結奮斗和共同繁榮發展，以新形勢下大力推進民族團結進步示范區建設為抓手，圍繞把楚雄州建設成為“一極一橋一品二區三基地”的戰略目標，加快民族地區經濟社會發展，明確了到“十三五”末把楚雄州全面建成小康社會和民族團結進步示范區的建設目標。同時對加強示范區建設的領導、編制實施示范區建設的各項規劃、加大資源整合力度、加大財政金融支持力度、加強督促檢查和形成共建共享的良好格局提出了保障措施，將50項具體工作責任分解到10縣市和州直有關部門。

二、《民族區域自治法》貫徹落實中存在的問題

不可否認的是，由于歷史、自然和社會的原因，當前楚雄州民族區域自治的貫徹落實還存在著一些薄弱環節，自治機關在自治權行使和適用自治法律過程中仍存在一些突出問題。

(一)自治法律的立法還存在缺失，可操作性還不夠強

在民族區域自治法貫徹落實效果的影響因素和存在問題調查中，我們發現，缺少相配套的法規和實施細則是其中因素之一。我國《憲法》和《民族區域自治法》對有關民族區域自治的規定不可能太細化和具體化，只能是原則性的要求和規定。[4]這就需要民族自治地方進一步加強民族立法工作，制定條例和單行條例進行具體細化和加以落實，使其真正具有可操作性。然而，楚雄州地方立法在《條例》和單行條例的許多方面仍然較抽象，缺乏針對性和具體可操作性的規定。再加上《條例》對自治權的行使方式、條件和程序等幾乎沒有規定，在違法責任、法律制裁以及法律后果等法律保障措施方面嚴重缺失，這就造成《條例》中許多規定無法得到有效實施。

(二)自治機關及其工作人員運用自治法律依法行政的意識和能力不足

主要表現在 ：在一定程度上，上級國家機關、楚雄州自治地方黨委、自治機關三者的權責界定和相互關系還有些模糊；民族自治地方政府職能模式還有一些不合理性，特別是以經濟傾斜型的職能結構和經濟本位的政策理念引發楚雄州經濟社會發展不協調等諸多問題；一些自治機關工作人員的法律知識和法律素質欠缺，特別是民族法律知識的積累和儲備不足，不了解、不熟悉民族法律法規；依法行政、依法執法的規范性不足，工作中忽視法律法規特別是民族法律規范的現象還時有發生；自覺運用民族法律開展工作的意識不強，工作中不會做、不善于做少數民族群眾工作，不能正確運用民族法律規范解決行政執法和群眾工作中的實際問題。

(三)民族區域自治優惠政策措施的落實還不到位，落實自治法律的主動性和創新精神還有待增強

我國《民族區域自治法》規定的自治權允許自治地方靈活掌握和適用國家法律和政策，自治地方有很大的政策靈活性和自主性。[5]以扶貧開發為例，楚雄州目前還有7個貧困縣、25個貧困鄉鎮、220個貧困行政村、3309個貧困自然村和25.8萬貧困人口。2005年5月通過的《國務院實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》，對推進興邊富民行動，加強民族自治地方的扶貧開發，財政轉移支付、資源開發補償、生態建設和環境保護補償機制做了規定，2015年國家又制定實施了“精準扶貧”的扶貧攻堅工程。如何應用好這些配套政策，以區域發展帶動扶貧開發，以扶貧開發促進區域發展，確保“十三五”末全州少數民族貧困人口全部如期脫貧，是維護楚雄州少數民族發展權利，增強少數民族群眾幸福感的重要工作。而自治州行政機關在貫徹落實自治法律法規做好扶貧攻堅工作的主動性還不夠，“等、靠、要”的思想還較嚴重，落實國家有關民族地區扶貧攻堅優惠政策措施還不到位，在制度創新上下功夫，以民族區域自治的制度優勢切實推進“精準扶貧”的工作做得還不夠。

(四)少數民族地區群眾的法律意識還比較淡薄，法制觀念不太強

由于各種原因，在楚雄州特別是邊遠山區，老百姓的法律意識非常淡薄，“有法不依”的現象還比較普遍，在拆遷征地、經濟糾紛、利益分配、家庭內部所引發的矛盾和沖突，許多都是由少數民族的習慣法和本村德高望重的畢摩、族長來調解，基本不會運用法律手段解決問題，從而影響了民族地方依法行政的效果。

三、加強民族法制建設的對策建議

梳理楚雄州全面依法治國與貫徹落實民族區域自治法過程中存在的問題及其影響因素，我們發現影響楚雄州民族區域自治制度效果的主要因素是《民族區域自治法》貫徹落實不到位。在楚雄州進一步推進依法治國的進程中，必須堅持好、貫徹好、落實好《民族區域自治法》。

(一)進一步提高自治機關依法行政、依法自治和依法治理的能力

按照國家有關民族區域自治的規定，民族自治地方自治機關，依法行使法定地方國家機關職權和法律所賦予的自治權雙重職權。[6]因此，自治機關依法行政、依法自治和依法治理的能力，自治機關職權和自治權的履行和實現的程度，直接關系到民族地區經濟社會的發展程度，關系到民族區域自治制度價值目標的實現程度。在全面依法治國背景下，自治州自治機關要大力推進“全面依法治州”方略，進一步提高貫徹落實《民族區域自治法》和《條例》的自覺性和主動性，積極改進地方政府的職能結構和模式，主動構建各職能適度平衡的職能結構和引導型、服務型的政府職能模式，切實增強法治思維和能力，提高在黨的領導下依法治理自治州經濟社會的能力。

(二)深入貫徹落實《民族區域自治法》，突出“以發展為第一要務”，進一步加快民族地區經濟社會的發展

用足用好法律賦予的自治權和自主權，是民族地區依法治理的關鍵。[7]楚雄州自治機關要充分發揮主動性，正確行使各項自治權和自主權。在自治權中，維護少數民族發展權利，是落實自治法和正確行使自治權的基本內容。不可否認，影響楚雄州全面推進依法治理與貫徹落實《民族區域自治法》的一個重要因素就是經濟社會因素。因此，必須堅持以經濟建設為中心，著力解決楚雄州基礎設施瓶頸的制約，大力發展高原特色優勢產業，集中力量推進民族貧困地區精準扶貧和脫貧攻堅，促進楚雄州經濟的跨越發展。同時注重保障和改善民生，大力推進楚雄州基本公共服務均等化，進一步發展繁榮民族民間文化，加快發展民族教育，加強生態環境保護，促進社會事業發展。總之，自治機關應通過一系列制度化措施，真正使《民族區域自治法》、《條例》和相關配套政策措施落實到位，使民族區域自治法律體系維護少數民族發展權利的成效更加凸顯。

(三)加強和改善黨的領導，豐富民族地區黨建工作的內涵，提高黨建工作水平

習近平總書記強調，“做好民族工作關鍵在黨、關鍵在人”。黨的領導是做好民族地區民族工作的根本保證，是堅持好、貫徹好、落實好民族區域自治法的組織領導保障。必須加強和改善民族自治地方黨組織對民族工作和民族區域自治的領導。首先是楚雄州各級黨組織必須妥善處理好上級國家機關、自治地方黨組織、自治機關三者的關系，堅持在法律范圍內、法制軌道上正確處理涉及民族因素和民族區域自治的問題。特別是在制定民族政策上，要把協調各民族間的利益關系、促進各民族平等發展作為決策依據和主要價值取向。[8]其次是必須立足楚雄州地方實際，找準黨建工作與楚雄州民族團結事業、經濟社會發展的切入點和結合點，從民族特點出發，因地制宜，有針對性地開展楚雄州的黨建工作。要進一步豐富楚雄州黨建工作的內涵，在黨建工作中注重“三結合” ：把加強黨的建設與促進楚雄州經濟社會發展結合起來，把黨的建設與彝族和其他少數民族的民族特點結合起來，把黨建工作與民族工作、群眾工作結合起來。使黨的思想、組織、作風等各項建設在經濟、政治、社會、文化等領域通過不同的民族形式和民族特點得以反映和實現，從而使黨建活動的載體更切合楚雄州實際，基層黨建工作更接“地氣”、更具活力、更有實效。

(四)加強民族法制建設，全面推進依法治州

第一是民族立法工作。首先要根據楚雄州的實際情況，在尊重憲法和國家法律法規的前提下，充分行使自治權力，依法行使變通權、特殊政策和靈活措施權，加強民族法律體系建設。在地方立法中大膽變通、依法立法，制定、完善有利于楚雄州經濟社會發展、民族團結進步的民族法律規范和政策措施，充分發揮民族區域制度的制度優勢。其次要進一步細化《民族區域自治法》和《條例》的規定和要求。對地方法律規范中對有關自治權的過于原則性和較抽象的規定，要在調研的基礎上遵循地方立法和行政決策的規律和要求，建立健全聽證、專家咨詢等科學決策制度，進一步規范立法環節，通過制定單行條例、實施辦法等依法予以細化和明確，增強民族法律規范的針對性和可操作性。第二是執法和依法行政問題。應該說，近年來民族自治地方政府工作人員依法行政和執法的意識明顯增強，整體素質和工作能力有較大提高。但是，自治機關工作人員的法律素養仍有待提升，在自治法律法規的認識、運用和執行水平上還須進一步提高。必須進一步提高行政機關工作人員的民族法律意識和依法行政能力。第三是民族法制宣傳和普法工作。要通過豐富多彩的普法活動和民族法律知識的宣傳普及、教育培訓，營造良好的民族法制輿論氛圍和法制環境；要切實采取措施，增強楚雄州各族群眾的法治理念和法律意識，自覺維護法律的尊嚴，提高用民族法律規范解決具體問題的能力，自覺運用法制思維、法律知識和法律手段來依法行為、依法辦事。

[1]周勇.民族、自治與發展 ：民族區域自治制度研究[M].北京 ：法律出版社，2008.

[2]國家民委民族問題研究中心.中國民族自治地方發展評估報告[M].北京 ：民族出版社，2006.

[3]云南省楚雄彝族自治州自治條例(修訂)[N].楚雄日報，2005-06-16.

[4]郭婧、吳大華.論中國共產黨關于民族區域的法制思想[J].西南民族大學學報(人文社會科學版)，2014，(5).

[5]毛公寧.關于堅持和完善民族優惠政策的幾點思考[J].西北民族大學學報(哲學社會科學版)，2012，(3).

[6]田釩平.民族區域自治的實質內涵辨析[J].貴州社會科學,2014，(9).

[7]王朝恩.民族自治法律與民族地區法治政府建設[J].貴州民族學院學報(哲學社會科學版)，2011，(4).

[8]高旗.云南邊疆民族區域自治深化運行的思考[J].學術探索，2012，(10).

(責任編輯 朱和雙)Evaluation on the Legal Guarantee and Implementation Effect of the System of Regional National Autonomy - A Case Study of Chuxiong Yi Nationality Autonomous Prefecture

ZHOU Ruiyun

(ChuxiongNormalUniversity,Chuxiong, 675000,YunnanProvince)

The system of the regional national autonomy and the implementation ofLawofthePeople’sRepublicofChinaonRegionalNationalAutonomymark the progress of standardization and legalization of the ethnic policy and the national work of China. To mark the 30th anniversary of the promulgation ofRegulationsonAutonomyofChuxiongYiNationalityAutonomousPrefecture,YunnanProvince, a survey is conducted on the status of implementation of the autonomy system in areas inhabited by the minority ethnic groups in Chuxiong Yi Nationality Autonomous Prefecture under the background of overall practice of rule of law. Based on the survey, suggestions are made regarding reinforcement and improvement of legal construction in areas under regional national autonomy.

rule of law; regional national autonomy; legal system

云南省中國特色社會主義理論體系研究中心“馬工程”項目“民族區域自治制度在云南的實施效果調查與評價”，項目編號：zx201512。

2016 - 06 - 15

周瑞云(1974—)，女，楚雄師范學院副教授，研究方向：思想政治教育和民族問題。

D921.8

A

1671 - 7406(2016)08 - 0079 - 04