村級財務(wù)管理實踐和理論研究
——基于湖北省的分析

●談多嬌 徐昭儀 姜曉天

村級財務(wù)管理實踐和理論研究
——基于湖北省的分析

●談多嬌 徐昭儀 姜曉天

農(nóng)村財務(wù)管理是新農(nóng)村建設(shè)的一項重要工作，村級財務(wù)管理水平的高低事關(guān)農(nóng)村社會的穩(wěn)定與發(fā)展。隨著農(nóng)村城市化的快速發(fā)展，村級組織經(jīng)濟往來頻繁，村級財務(wù)管理暴露出一些問題，探尋村級財務(wù)管理新辦法顯得尤為迫切。本文分析了湖北省村級財務(wù)的現(xiàn)狀，并依據(jù)委托—代理理論、內(nèi)部控制理論、集權(quán)與分權(quán)理論和會計尋租理論對村級財務(wù)存在的問題進行了分析，從財務(wù)制度、財務(wù)監(jiān)督、財務(wù)人員、財務(wù)公開這四個方面提出了改進措施。這對實踐中新農(nóng)村的持續(xù)發(fā)展具有一定的借鑒意義。

村級財務(wù) 委托—代理理論 內(nèi)部控制理論 集權(quán)與分權(quán)理論 會計尋租理論

一、引言

近年來，國家為新農(nóng)村的建設(shè)給予了很多資金和政策上的扶持，有效促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。然而本課題組從湖北省部分村組織的調(diào)查研究結(jié)果顯示,當(dāng)前農(nóng)村的財務(wù)管理工作難以跟上農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展步伐，不僅制約了農(nóng)村地區(qū)財務(wù)管理水平的提升，更為我國農(nóng)村地區(qū)未來經(jīng)濟發(fā)展埋下了隱患。因此，如何創(chuàng)新農(nóng)村地區(qū)的財務(wù)管理工作，為我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展保駕護航顯得尤為重要。

本課題組通過多次調(diào)研發(fā)現(xiàn)，湖北省在農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展中取得了顯著的成效，同時也存在著一些不容忽視的問題。首先，從農(nóng)村會計機構(gòu)設(shè)置和人員素質(zhì)情況來看，雖然有些行政村設(shè)立了專門的財會室，實現(xiàn)了村級財務(wù)人員專職化，但財務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)不高。其次，“村賬鄉(xiāng)管”的管理模式存在一些問題。再次，從財務(wù)制度的制定和實施情況來看，農(nóng)村財務(wù)制度建設(shè)不到位，財務(wù)公開透明度較低，村民的監(jiān)督和維權(quán)意識也比較薄弱。最后，從集體資產(chǎn)管理模式來看，村內(nèi)私人占用公共財產(chǎn)的現(xiàn)象較為嚴重。

基于目前湖北省村級財務(wù)管理存在諸多的問題，本文將通過委托—代理理論、內(nèi)部控制理論、集權(quán)與分權(quán)理論，會計尋租等相關(guān)理論，對湖北省村級財務(wù)管理存在的問題進行深入分析，并初步提出完善和改進措施，希望對村級財務(wù)管理有所助益。

二、村級財務(wù)管理存在的問題及后果

（一）財務(wù)管理制度不完善，執(zhí)行力度不夠

1、財務(wù)管理制度不完善。主要表現(xiàn)為：一是會計賬務(wù)處理不規(guī)范，缺乏一套完整的賬務(wù)處理程序。此外,現(xiàn)金收支不規(guī)范，賬簿設(shè)置不健全，常常出現(xiàn)“賬外賬”、“小金庫”的現(xiàn)象。二是會計內(nèi)部控制不規(guī)范。會計不相容崗位沒有分離，工作隨意性較大。甚至，村級財務(wù)支出由村委會主任或村支書一人決定。三是會計檔案缺乏有效管理。會計檔案丟失給以后的核查工作帶來了困難。

2、財務(wù)管理制度缺乏有效執(zhí)行。有些村在應(yīng)付完上級檢查之后，并不認真執(zhí)行既定的財務(wù)制度。在村組織的日常經(jīng)濟管理活動中，經(jīng)濟工作存在較大的隨意性。村組織不按照財務(wù)管理制度辦事，難以讓制度在實踐工作中發(fā)揮效用。

3、財務(wù)管理新舊體制的沖突。村里主要領(lǐng)導(dǎo)換屆，前任領(lǐng)導(dǎo)沒有及時辦理交接手續(xù)，影響了財務(wù)工作的順利進行。新任領(lǐng)導(dǎo)不理舊賬，也會導(dǎo)致財務(wù)工作中斷。

（二）村級財務(wù)監(jiān)督體制不健全

1、村集體內(nèi)部監(jiān)督不完善。村財會人員由村級任用，這種選聘制度影響了財會人員堅持準(zhǔn)則。財會人員對村干部違規(guī)行為不敢或者不去監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督得不到有效落實。另外，部分財務(wù)人員專業(yè)知識不牢固，缺乏法律意識，也弱化了內(nèi)部監(jiān)督。

2、村集體缺乏有效的外部監(jiān)督。相關(guān)部門并沒有對村級財務(wù)管理工作進行充分的指導(dǎo)。審計程序執(zhí)行之后，對發(fā)現(xiàn)的問題沒有進行解決和糾正，導(dǎo)致審計的根本目的沒有得以實現(xiàn)。此外，村組織的審計程序也常常不符合規(guī)范。

（三）財務(wù)人員素質(zhì)低，財務(wù)管理混亂

財務(wù)管理工作崗位的專業(yè)性要求財務(wù)人員具備一定的會計職業(yè)基礎(chǔ)，同時財務(wù)工作對一致性的要求也需要財會工作隊伍相對穩(wěn)定。但由于村級財務(wù)人員大多數(shù)學(xué)歷較低，在任職前未接受過系統(tǒng)的財務(wù)工作培訓(xùn)和會計專業(yè)技能的學(xué)習(xí)，因此，整體業(yè)務(wù)素質(zhì)較低。而在對財務(wù)人員的選聘上，由于財務(wù)工作的特殊性，不可避免地產(chǎn)生村干部“任人唯親”現(xiàn)象，使財務(wù)工作失去了獨立性，出現(xiàn)財務(wù)人員隨村委會干部變化而變化的現(xiàn)象，導(dǎo)致村級財務(wù)工作隊伍不穩(wěn)定，工作連貫性差。

由于專業(yè)能力的缺乏和人員隊伍的不穩(wěn)定，村級財務(wù)管理也呈現(xiàn)出較為混亂的狀態(tài)。在會計核算方面，相關(guān)收支的原始憑證不規(guī)范，內(nèi)容不完整；會計科目設(shè)置不健全，記賬不規(guī)范；賬目混亂，會計檔案收集保存不當(dāng)；部分憑證、賬簿和報表缺漏，會計核算資料殘缺不全。在財務(wù)管理方面，對資產(chǎn)使用和管理的程序不嚴格，白條抵庫現(xiàn)象普遍；村干部假公濟私，挪用公款揮霍吃喝，導(dǎo)致集體資產(chǎn)流失；以組織外出學(xué)習(xí)考察為由，實際進行變相地公款旅游。

（四）財務(wù)公開流于形式，民主管理透明度不高

農(nóng)村財務(wù)公開是鄉(xiāng)鎮(zhèn)村務(wù)公開的關(guān)鍵內(nèi)容，目的是把農(nóng)村財務(wù)置于村民群眾的公開監(jiān)督下，真正實現(xiàn)民主管理。

當(dāng)前，雖然有些農(nóng)村制定了財務(wù)公開制度，但制度在實施環(huán)節(jié)仍然出現(xiàn)了一些明顯的問題。首先，財務(wù)公開趨于形式化。公開內(nèi)容不全面，避重就輕，只公布日常管理的例行事務(wù)，而對涉及廣大村民利益的重大事項模糊處理；公開不及時，設(shè)置的公開欄無人管理，成為應(yīng)付上級檢查的擺設(shè)，民主管理透明度不高。其次，欺上瞞下，弄虛作假，對于“招待費”等財務(wù)支出隨意更改，財務(wù)公開沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。另外，財務(wù)公開的程序不嚴格，公開內(nèi)容應(yīng)經(jīng)由村級民主理財小組的審核和同意才能公布，但大部分的民主理財小組由于專業(yè)素質(zhì)不高，覺悟程度不同，沒有能力或不愿意履行職責(zé)，并沒有起到管理監(jiān)督的作用，民主管理有名無實。

三、相關(guān)理論分析

（一）委托—代理理論

村級會計委托—代理制度的產(chǎn)生是委托—代理理論在我國農(nóng)村財務(wù)管理領(lǐng)域的具體應(yīng)用。村集體經(jīng)濟組織在實際經(jīng)營管理過程中存在多種層次的委托—代理關(guān)系。其中最核心的關(guān)系是村民與村委會之間的第一重委托—代理。委托—代理理論研究如何通過提高激勵的影響因素和設(shè)計最優(yōu)的激勵機制，促使委托人和代理人在激勵與責(zé)任方面達成一致，實現(xiàn)雙方利益的最大化，提高社會經(jīng)濟整體運行效率。當(dāng)委托—代理作用不能有效發(fā)揮時，代理人的行為很可能損害委托人的利益。從村級會計代理方面看，有三個方面的原因：一是村委會成員掌握日常村級事務(wù)的管理權(quán)，全體財會人員并不直接參與其中。這就造成了二者之間的信息不對稱。二是村集體經(jīng)濟組織成員與村委會成員都追求自身利益最大化，必然導(dǎo)致二者間的利益沖突。三是在當(dāng)前村級組織管理制度下，部分村委會成員為個人利益而損害了集體經(jīng)濟利益。因此，必須充分利用好委托—代理理論，激勵和監(jiān)督代理人依法行使職權(quán)，客觀、公平、公正、高效地履行職責(zé)，實現(xiàn)村級財務(wù)規(guī)范化管理。

（二）內(nèi)部控制理論

有效的內(nèi)部控制，有助于促進村級財務(wù)管理規(guī)范化。可以從以下幾方面完善村級內(nèi)部控制制度：一是要健全財務(wù)規(guī)章制度。村級財務(wù)管理內(nèi)部控制，在很大程度上依賴于財務(wù)規(guī)章制度的監(jiān)管。明確村級財務(wù)管理者的工作職責(zé)和要求，對違法行為予以嚴厲的懲罰，對保證工作和管理的順利實施有著重要意義。同時，應(yīng)不斷完善各項規(guī)章制度，推動管理的有效實施。二是實行組織機構(gòu)控制。通過設(shè)立必要的村級財務(wù)管理組織機構(gòu)，并明確職權(quán)分工，落實好崗位責(zé)任制等。如村民代表大會研究討論重大村級事務(wù)，審議村委會提交的財務(wù)收支報告。農(nóng)經(jīng)部門對村級財務(wù)進行宏觀指導(dǎo)并進行審計。三是實行預(yù)算控制。通過建立預(yù)算制度，規(guī)定收入與支出標(biāo)準(zhǔn)，對各部門的活動進行檢查和監(jiān)督，使費用支出受到嚴格有效的約束。村級經(jīng)濟活動應(yīng)當(dāng)事先制定預(yù)算，沒有預(yù)算的事項就不能實施，從而避免資金使用的隨意性。四是實行人員控制。規(guī)章制度需要人來執(zhí)行，因此，必須加強對村級財務(wù)管理人員的選用和培訓(xùn)，建立良好的人員獎勵懲罰機制和科學(xué)的考核機制。

（三）集權(quán)與分權(quán)理論

集權(quán)與分權(quán)理論研究的是權(quán)力在不同管理層之間的分配方式。集權(quán)是指將組織的經(jīng)營管理權(quán)較多地集中在高層手中的一種組織形式，其特點是對下級的控制較多，統(tǒng)一管理、統(tǒng)一核算。分權(quán)是指將組織的經(jīng)營管理權(quán)適當(dāng)?shù)胤稚⒃谥邢聦樱涮攸c是中下層有較多的決策權(quán)，上級的控制較少，在統(tǒng)一規(guī)劃下可以自主經(jīng)營，實行獨立核算。集權(quán)和分權(quán)是任何組織正常運行所必然存在的現(xiàn)象。村級財務(wù)管理中的集權(quán)與分權(quán)有兩個層面上的應(yīng)用。第一層是在行政村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系上，村級財務(wù)管理的權(quán)限往往集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或街道辦事處，其目的為了通過財務(wù)管理的方式，在全鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一貫徹落實國家及上級政府關(guān)于農(nóng)村基層的政策。而這一層面的分權(quán)體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級在統(tǒng)一了總的原則和方向后，應(yīng)由各行政村根據(jù)其具體情況制定落實方案的規(guī)劃和執(zhí)行。第二個層面是在村鎮(zhèn)內(nèi)部，重大村級財務(wù)事項的決策權(quán)大多集中在村支書或村主任手中，這能使決策在短時間內(nèi)得到確定和實施，避免由于權(quán)力分散導(dǎo)致長時間的決策討論。但如果村級財務(wù)管理沒有得到廣大村民的監(jiān)督和民主管理，會導(dǎo)致很多弊端。因此，這一層面上的分權(quán)應(yīng)體現(xiàn)在讓廣大村民也參與到村級財務(wù)的管理中，將村級財務(wù)公開在陽光下，并且能夠集中民智，促進村級財務(wù)管理制度的進一步完善。

（四）會計尋租理論

尋租是指人們憑借政府保護而進行的尋求財富轉(zhuǎn)移的活動，政府是尋租的根源，主要特征是不經(jīng)過相應(yīng)的生產(chǎn)勞動而將社會的公眾財富轉(zhuǎn)移到一部分人手中。從根本上說，尋租是與勞動和公平原則相違背的，也是對社會公共資源的侵害和浪費。會計尋租是指在社會總經(jīng)濟水平和企業(yè)真實的經(jīng)濟收益并未改變的前提下，通過改變會計信息，例如財務(wù)報表上的收益數(shù)字等來進行對社會和企業(yè)財富的非公平性轉(zhuǎn)移和資源的不恰當(dāng)配置，從而對其他利益相關(guān)者造成損害的一種非生產(chǎn)性尋利活動。我國農(nóng)村財務(wù)管理中的會計尋租指的是農(nóng)村財務(wù)人員的尋租行為，他們可能會濫用職權(quán)進行違法操作，而且具有主觀動機。會計人員可能為了私人利益而篡改會計憑證，在賬面上做假，進行貪污受賄、挪用公款等有關(guān)的違法行為，從而導(dǎo)致會計信息的嚴重失真。在農(nóng)村財務(wù)管理中，采取強化監(jiān)督力度、增強民主管理和提高農(nóng)村財務(wù)透明度等措施可以有效扼制會計尋租活動的發(fā)生和蔓延。

四、改進對策

（一）健全村級財務(wù)管理制度

建立完善的財務(wù)制度有利于財務(wù)管理的順利進行。應(yīng)結(jié)合湖北省農(nóng)村實際，堅持推進制度創(chuàng)新。村級財務(wù)管理制度的健全主要包括以下幾個方面：

1、建立一套完整的財務(wù)管理制度。要求做到賬簿齊全、記賬及時、獨立核算、民主理財、規(guī)范管理。不相容職務(wù)相互分離，會計核算嚴格遵守流程。貫徹落實財務(wù)公開，增強村級財務(wù)透明度。

2、嚴格落實財務(wù)管理制度。村組織應(yīng)按照會計核算主體獨立設(shè)賬，堅決杜絕集體財產(chǎn)被個人侵占。在制度中要明確村委會各干部成員的職責(zé)，并對執(zhí)行情況進行考核，對違反制度的行為進行懲罰并改正。

3、創(chuàng)新村級財務(wù)管理制度。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)村財務(wù)管理工作環(huán)境也在發(fā)生變化，應(yīng)總結(jié)村財務(wù)管理的經(jīng)驗和不足。在此基礎(chǔ)之上，創(chuàng)新財務(wù)管理制度，為村組織財務(wù)工作的有效運行注入新的活力。

（二）完善村級財務(wù)監(jiān)督體系，加大監(jiān)督力度

1、加強村級民主決策。重大事項由村民代表大會集體討論通過后才能實施，從而避免個別人說了算的現(xiàn)象。增強村級民主決策，也減少了不廉潔干部的可乘之機。

2、完善監(jiān)督體系。財會人員的監(jiān)督意識強弱，對財務(wù)管理工作有著最直接的影響。提高財會人員的監(jiān)督意識，有利于村級財務(wù)管理工作的有效落實。審計人員對村財務(wù)管理工作進行定期審計，市農(nóng)經(jīng)局進行不定期抽查。對于財務(wù)違規(guī)行為，應(yīng)追究相關(guān)人員的責(zé)任。

3、設(shè)立調(diào)查機構(gòu)。在村鎮(zhèn)設(shè)置投訴站點，通過電話、郵件、微博等多種形式接收投訴。調(diào)查機構(gòu)對投訴情況進行嚴格調(diào)查，公開處理情況。

（三）提高財務(wù)人員素質(zhì)，穩(wěn)定財務(wù)工作隊伍

1、實行財會人員聘用制，加強對財會人員的管理。制定嚴謹?shù)呢敃藛T聘用和管理制度，明確規(guī)定對財會人員的定時考查評價；細化財務(wù)制度和內(nèi)部控制規(guī)范，明確各會計崗位的主要職責(zé)。

2、切實優(yōu)化在崗財會人員的專業(yè)素質(zhì)，提高工作業(yè)務(wù)水平。廣泛推廣業(yè)務(wù)講座、法律學(xué)習(xí)、遠程教育等方式，對村級財務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)與業(yè)務(wù)水平進行全方位的優(yōu)化教育。

3、吸收引進高素質(zhì)人才。積極吸收“三扶一支”等國家及省份項目下派的大學(xué)生，并充分利用這些高素質(zhì)人才來提高財務(wù)工作隊伍的整體業(yè)務(wù)水平及職業(yè)素質(zhì)。

4、大力推廣會計電算化，規(guī)范基礎(chǔ)會計核算工作。在有條件的農(nóng)村推廣會計電算化，運用會計軟件規(guī)范日常會計工作，使村級財務(wù)狀況能夠得到及時準(zhǔn)確地反映，便于數(shù)據(jù)統(tǒng)計、制訂計劃及財務(wù)清理，為重大財務(wù)決策提供參考。

（四）規(guī)范財務(wù)公開，增強民主管理水平

1、規(guī)范財務(wù)公開制度，并嚴格實施。公開內(nèi)容的范圍要廣，包括日常村務(wù)的收支情況、村民要求和上級關(guān)心的財務(wù)事項及涉及群眾切身利益的重點項目的財務(wù)狀況。公開形式要明確，各村村務(wù)公開欄的公布格式要統(tǒng)一，公布時間要一致，并需要指派固定人員進行更新管理。公開程序要嚴格，村務(wù)公開前應(yīng)由審定小組進行核實，財務(wù)公開后，還應(yīng)指派人員專門收集整理村民對公開情況的意見和建議。

2、推進民主監(jiān)督與管理。建立健全村民主理財小組，完善民主監(jiān)督制度。村民主理財小組通過村民大會由全體村民投票選舉產(chǎn)生，擁有對本村財務(wù)使用及管理狀況進行民主監(jiān)督的權(quán)利，并參與財務(wù)計劃、財務(wù)制度的制定，對重大建設(shè)項目或財務(wù)項目有決策權(quán)，并對公布的村務(wù)情況進行監(jiān)督核實。通過村民主理財小組使廣大村民切實參與到對本村財務(wù)的民主管理中，集中民智，發(fā)揮主觀能動性。■

（本文是湖北省會計學(xué)會第五批會計科研課題“湖北村級財務(wù)管理創(chuàng)新模式研究”〈HBKJ201320〉的研究成果之一。）

（作者單位：湖北經(jīng)濟學(xué)院）

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