政府治理能力現代化的路徑選擇
——網絡強國與依法治國的耦合

段浩

（長治學院 法律與經濟學系，山西 長治 046011）

政府治理能力現代化的路徑選擇
——網絡強國與依法治國的耦合

段浩

（長治學院 法律與經濟學系，山西 長治 046011）

明確互聯網時代的法治建設是政府治理能力現代化路徑選擇的前提與基礎，對當前“五位一體”的法治建設具有引領、推動、規范和保障作用。從政府能力的構成和評價體系來分析互聯網時代對政府治理能力提出的內在要求，決定了外在表現為政府治理能力現代化對強國和治國的路徑選擇，力爭構建網絡強國戰略與依法治國方略的成功耦合，符合我國當前網絡信息化建設的客觀要求。

互聯網時代；政府能力；治理能力現代化；耦合

黨的十八屆五中全會會議公報明確提出了“互聯網+”戰略，也就是網絡強國戰略，成為互聯網發展新形態、新業態，互聯網時代對國家治理和法學研究帶來了新的課題和研究內容。國家“十三五”規劃重點突出創新驅動發展，從另一個視角宣示和佐證了互聯網時代對現代經濟社會的影響深遠而全面，從而與依法治國戰略一起成為政府治理能力現代化過程中不可或缺的路徑選擇。

一、互聯網時代與法治發展

（一）互聯網時代的解讀

互聯網時代（也稱網絡時代）的內涵和定義，眾說紛紜，不一而足。有的學者認為互聯網時代是“用國內相對優質與國際領先的互聯網力量去加速國內相對落后的制造業的效率、品質、創新、合作與營銷能力的升級，以信息流帶動物質流，與一帶一路整體戰略相結合，推展整體產業的國際影響力”。也有學者將其概括為“信息化促進工業化”的升級版，利用互聯網促進市民真正參與到服務創新中來。還有一些學者認為，“互聯網時代是一個綜合概念，不僅作為信息化的核心與工業化交融，也是未來中國經濟發展的最重要引擎”。“互聯網時代非常務實，要求思路與國際和潮流接軌。需要有求變的勇氣，通過以人為本的路徑，使創新創業成為一種新時代的生活方式”。“互聯網時代將全面發展信息經濟，是后現代世界的主流經濟模式。目前信息經濟發展成為新常態，經濟的轉型和增長要從要素驅動轉向創新驅動，而互聯網是創新驅動的最佳載體和選擇”。[1]對于互聯網的解讀，大家基本都認為其不僅是一種信息技術，也是一種整合社會資源的結構性力量，具有開放、快捷、創新、虛擬等特點，將對創新創業和經濟社會發展產生重大的影響。

（二）互聯網時代的法治建設

按照互聯網的發展趨勢和特點，結合當代中國依法治國戰略的全面實施，以互聯網技術的推廣，將極大程度改變傳統社會與國家、市場之間的權力（權利）義務關系，無疑將會對當代中國的法治建設產生全面而深刻的影響。從實踐中來看，互聯網方面的法制建設早已開展，并且取得了一些制度成果，全國人大常委會下發了《關于維護互聯網安全的決定》，國務院出臺了《互聯網信息服務管理辦法》、《互聯網上網服務營業場所管理條例》，信息產業部公布了《中國互聯網絡域名管理辦法》、《互聯網IP地址備案管理辦法》、《非經營性互聯網信息服務備案管理辦法》，文化部出臺了《互聯網文化管理暫行規定》，各省市也出臺了一些互聯網上網服務營業場所管理辦法，但是，通過梳理我們不難發現，目前互聯網的法制規范質量和水平明顯滯后，表現為：一是立法層次過低，除互聯網安全問題外基本上互聯網法律層面缺失，在互聯網國家治理方面“缺位”；二是立法質量不高，現有互聯網立法對互聯網發展缺少全面認識，互聯網法律規范的形成欠缺專業性和科學性，互聯網法律制度的執行缺少可操作性[2]；三是立法覆蓋面狹窄，互聯網法制建設缺少體系化和協調性。通過上文我們可以看出，互聯網方面的立法主要集中在上網服務營業場所的規范和調整上，這固然能幫助司法有效面對和解決網吧等服務場所引發的社會問題，但是面對互聯網的蓬勃發展，這無疑限制了法治視野和互聯網成果與法治建設的深度融合，可以說，互聯網法制建設沒有及時通過網絡新常態來主動適應和引領國家治理新常態，更加使得以互聯網為基礎和創新要素的現代國家法治建設滯后于互聯網時代的要求，因此，互聯網的迅猛發展已經倒逼我們需要處理好互聯網法治國家、法治社會建設、司法制度發展等重要內容。2016年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《國家信息化發展戰略綱要》，明確信息化法治建設的任務和重點，成為科學規范和指導國家信息化發展和信息化法治建設的綱領性文件。

二、互聯網時代對政府治理能力提出的要求

（一）政府治理能力的構成

政府治理能力也稱政府能力，是在市場條件下，政府為克服市場失靈和實現社會公正表現出來的各項能力的總和。[3]政府治理涉及經濟社會的方方面面，治理能力的構成非常龐雜，本文以政府干預經濟的能力為例，將政府能力主要概括為政府權威、政策能力和執行能力。

1.政府的權威。首先，我國歷史發展已經證明，政府對社會實行有效統治和對經濟社會生活進行有效治理的首要前提是要有一個政治穩定、經濟充盈、軍事強大的中央政府，也就是政府要有高度集中的權威。要樹立政府的權威、把握政府權威作用的限度，尤其是保證中央政府的高度權威，才能使得政府做出的各種治理決策和行為得到有效地回應和執行，這也是當代世界各國發展的經驗總結。只有有意識地強化中央政府的權威，才能對經濟進行有效的干預。同時，就是要在維護中央政府權威的前提下，樹立地方政府的權威。“強調中央政府的權威，并不意味著中央的集權、專制，也不是削弱地方政府的權威”[4]。從地方上來說，就是要從本地區出發，在承認和維護中央政府權威的前提下，發揮地方政府的創造性和主觀能動性，積極做好地方經濟社會的規劃、推進和建設工作，為樹立政府權威提供地方層面的實踐和經驗累積。

2.政府的政策能力。政府的政策能力是政府權威大小的反映，集中體現政策能力的主要是政策的科學化程度和政策的公正性水平。政府按照政府職能要求，針對市場本身所固有的缺陷，在尊重市場機制發揮基礎性作用的前提下，積極利用政府公權力對市場進行干預和調節，從微觀市場規制和宏觀調控兩個層面對經濟社會進行制度供給和法律救濟，利用經濟、政治和法律等政策工具，通過對國家干預受體的權利義務關系的調整實現法治國家的目標，因此，提高政府決策機制的科學性和合理性，將是決定政府治理能力科學性和合理性的主要保障和重要體現。

3.政府的執行能力。政府的權威要依靠政府的決策能力來維護，而政府的政策目標更是要通過政策執行來貫徹實現。政府在實踐中具體執行政策的實際能力是我國政治體制改革的重要內容，也是政府職能轉變的應有之意。政府的執行能力主要通過政府施政的效率和政策執行中的公眾接受程度等方面構成。一方面，政府本身的職能是否明晰，執政手段是否規范，決定了執政效果是否高效和長遠；另一方面，政府政策的科學化和合理化水平，也直接影響了公眾接受政府政策的主觀意圖和行為程度，因此，政府執行能力的關鍵環節在于是否貫徹了依法行政的科學內涵，是否將政府執行能力“關進了法治的籠子里”。

（二）政府治理能力的評價體系

評價政府治理能力是一個系統工程，不僅復雜而且非常困難，本文僅僅運用成本——收益檢驗法，主要考慮市場經濟中政府公共職能的實現程度，從政府績效的角度來簡要評價。第一，政府業績。主要包括政府提供的公共產品、政府干預經濟目標的實現程度、政府管理的社會效果、政府政策制定和實施情況。第二，政府行為成本。主要包括政府規模、國債和政府支出。第三，政府權威。第四，政府行為的規范度，包括政府行政的技術水平、政府行為的合理化水平、制度建設。[5]

（三）國家治理能力與政府治理能力現代化

“國家能力是國家權力的一種，包含國家社會關系與特定的政治制度因素”[6]。國家治理主要包括政府治理和“第三部門”治理，后者是以非政府組織或非營利組織為主導，兩者共同構成國家治理的主要內容。其中，政府治理在創造和提升國家優勢方面有不可替代的作用，一個民主的、有能力的、負責任的和有效率的政府，無論對經濟的發展，還是對社會的可持續發展，都是不可缺少的。政府的治理能力現代化是政府治理行為的民主化、法制化、科學化的過程，是以增進社會公共利益、維護公共秩序和推動社會可持續發展作為目標，以民主、法制、文明和科學作為主要標準，“是一種具有前瞻性和戰略性的深度現代化，是一種能深入國家肌理和命脈的脫胎換骨的現代化，是一種健全國家治理體系的基礎性質的現代化，對國家具有重要的意義”[7]，主要通過“經濟市場化、社會法治化、國家政治生活民主化、權力運行制約和監督科學化等途徑，運用多種手段和渠道來實現”[8]的制度改革和創新。

簡言之，互聯網成為新時期切實增強政府治理能力的重要手段，建設法治國家也為提升政府治理能力提供了發展目標和制度保障。經過互聯網時代發展潮流的實踐檢驗和證明，既要實現經濟社會“量”上的增強，又要實現社會正義和秩序“質”上的“善治”，只有網絡強國戰略和依法治國方略之間存在緊密配合與相互影響，通過相互作用并實現“能量傳輸”的“耦合”作用，成為政府能力現代化路徑的必要選擇。

三、“強國”戰略與“治國”方略耦合下的政府治理能力現代化

（一）政府治理能力現代化路徑選擇中的強國戰略

前已述及，面對互聯網的發展特點，傳統行業與其他行業都要充分利用信息通信技術，或多或少地通過互聯網平臺來生存和發展，作為當前以及今后經濟社會發展的新常態，同時也會深入影響到文化、藝術等其他上層建筑。以媒體發展為例，以網絡技術為核心的互聯網媒體的覆蓋面和影響力已經超越了傳統媒體，很多商務宣傳和公務信息公開都是通過網絡技術進行高效傳播，每一個社會中的人和組織都可以利用網絡進行“自媒體”傳播，引發了傳統媒體的深刻變革。廣告、市場批發、電子通訊等行業也都被打上網絡的時代烙印，可以說，網絡促進整個經濟社會進入了一個新的發展時代。

當然，網絡強國戰略和其他政府行為一樣，只是國家治理能力現代化過程中的重要路徑，本身是具有行為能力邊界的，不能“包治百病”。網絡強國戰略實質上仍然是以國家或政府為主導的發展戰略，主觀上由于政府的“有限理性”，客觀上由于政府能力的邊界，決定了即便以互聯網時代為背景，“政府失靈”仍將存在，而且由于互聯網的“加速器”和“擴音器”等特點，將政府干預的非效率甚至是不公正性、不科學性直接展示到公眾面前，極易引發輿情關注和群體性事件，在看到網絡強力助推經濟社會發展的同時，更應當引發各學科對互聯網這把“雙刃劍”的思考。

（二）政府治理能力現代化路徑選擇中的治國要求

面對互聯網的發展潮流，政府治理也處于一個相機抉擇的過程。總體上來說，經過了幾十年的政治體制改革，目前政府的治理能力基本上滿足了經濟社會發展的最低需求，但是我們也應該清楚地意識到我國政府的治理能力仍然有許多需要改進的地方，還不足以適應經濟新常態和現代化進程的新階段和新特點。公共選擇理論的代表人物詹姆斯·布坎南指出，“政府的缺陷至少與市場一樣嚴重”[9]，政府在試圖矯正市場失靈時，往往又導致管制失靈，表現為政府預算最大化傾向、政府運行低效率、公共物品供給不足或缺位、政府權力不當擴張或濫用、政府經濟行為主觀隨意等諸多方面[10]。

在互聯網發展迅猛的時代背景下，既要充分發揮政府經濟管理職能這只“看得見的手”的干預、調節作用，又要用科學和完善法治的建設來再次規范和調整政府干預的“度”，避免出現矯枉過正的“政府失靈”現象的出現。可見，政府治理能力現代化不僅要確認在互聯網環境下對于社會經濟生活的干預，同時更要通過法治來將政府治理關進“制度的籠子”里，從實體和程序上對政府治理進行規范與限制。因此，結合經濟社會發展的網絡時代特點，優化政府治理能力現代化過程中的路徑選擇，不斷創新治理理念，創新治理方式，從制度和程序等方面加快調整政府治理實現法治化。

（三）政府治理能力現代化過程中網絡強國與依法治國的耦合

如前所述，網絡強國戰略已經是實現政府治理能力現代化目標的重要途徑和手段，是解決國家發展中“強”的問題，這屬于典型的國家干預，是主要以公權的形式在市場體制下的再次干預。當然，“國家干預并不是絕對的有益，也不是絕對的無益，一切都取決于具體條件下的損益分析”[11]。在互聯網時代的背景中，“法治視野下，以政府為代表的公權力機關介入治理網絡信息，不得脫逸必要邊界，應找到一個均衡點，在維護網絡信息安全的同時，不至于侵害公眾基本權益”[12]。尋找這個“均衡點”的過程就是一個法治建設的過程，也就是依法治國戰略中的“治”的問題。因此，政府治理能力現代化，需要以互聯網時代為國家治理的“油門”來創新發展，以法治建設作為規范國家治理邊界的“剎車片”，實現網絡強國戰略和依法治國方略的耦合。

概言之，經濟社會發展需要網絡來強力助推，而網絡強國又需要法治保駕護航。將網絡強國戰略與依法治國方略進行互相獨立又相互作用的成功“耦合”，成為推動和實現互聯網時代的政府治理能力現代化的題中之義。

［1］《社會各界熱議克強報告“互聯網＋”》，中國信息產業網http://www.cnii.com.cn/informatization/ 2015-03/09/content_1541630.htm.

［2］互聯網時代的法治中國建設—第二屆“法治中國·湘江論壇”綜述［N］.人民法院報2015-11-18.［3］種明釗.國家干預法治化研究［M］.北京：法律出版社，2009.94.

［4］郭小聰.政府經濟職能與宏觀管理［M］.廣州：中山大學出版社，1997.85.

［5］種明釗.國家干預法治化研究［M］.北京：法律出版社，2009.95-96.

［6］彭博，楊志軍.發展型國家理論、國家自主性與治理能力重塑［J］.浙江社會科學，2013，（6）:61-62.

［7］馮學智、楊浩.從突發公共事件看地方政府治理能力現代化建設［J］.中共伊犁州委黨校學報，2016，（1）:79.

［8］段浩.區域調控法與山西轉型綜改區治理能力現代化［J］.人民論壇，2015，（7）:116.

［9］［美］詹姆斯·布坎南.自由、市場與國家［M］.吳良建譯，北京：北京經濟學院出版社，1998.28.

［10］李昌麒.經濟法學（第二版）［M］.北京：法律出版社，2008.41-42.

［11］樊綱.市場機制與經濟效率［M］.上海:三聯書店，1995.146.

［12］尹建國.我國網絡信息的政府治理機制研究［J］.中國法學，2015，（1）:134.

（責任編輯 秦樓月）

D92

A

1673-2014（2016）06-0010-04

2016—06—27

段浩（1980— ），男，山西武鄉人，講師，碩士，主要從事經濟法學研究。