論人民權利的立法價值取向轉變
——從“五五憲草”到《中華民國憲法》

黃巖

(安徽大學法學院，安徽合肥230601)

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論人民權利的立法價值取向轉變
——從“五五憲草”到《中華民國憲法》

黃巖

(安徽大學法學院，安徽合肥230601)

民國憲政道路比較坎坷，從“五五憲草”到1946年《中華民國憲法》關于人民權利與自由之爭，體現了立法價值的進步。“五五憲草”制定過程中，吳稿與張稿之爭體現了不同的立法出發點，最終由于特定的時代背景選擇了吳稿，體現了憲法間接保障主義的精神，但在《中華民國憲法》中卻選擇了自由主義傾向的憲法直接保障主義，而從限制主義到憲法保障主義也是憲法制定中最有爭議議題。其轉變雖然是各方利益博弈的結果，但更重要的是立法者對憲法中人民權利認知的深入，是時代的進步，意義深遠，對當下憲法公民權利改革有著重要的借鑒意義。

自由主義； 限制主義； 保障主義； 公民權利

從民國建立開始，以孫中山五權憲法思想主導的國民黨立憲道路在時代背景下充滿坎坷。南京國民政府成立后，其憲政運動步入一個新階段。無論是1928年的《訓證綱領》、1931年的《中華民國訓證時期約法》，還是1936年的“五五憲草”，其命運多為未付諸實踐或者不了了之。而抗日戰爭結束，內戰陰云籠罩之時，《中華民國憲法》在國民黨強烈意愿下被制定與通過，標志著國民黨“黨治”的完成。但正如張君勱所說，有了一部帶有民主性質或色彩的憲法，但不一定就有了民主政治，關鍵是要看統治者是否有實行憲法的誠意[1]。雖然這部憲法并沒有挽救國民政府戰場頹勢，也沒有挽救民心，但是這絲毫不影響這部憲法的閃光之處。這部憲法中關于人民權利的規定在前面幾部憲法性文件或者憲法草案的基礎上又有了進一步的拓展與完善，體現的不僅僅是立法主體對人民權利的認知的深入，更體現了立法者關于人民權利立法價值取向的轉變。

一、“五五憲草”制定中關于人民權利之爭論

“五五憲草”制定過程中，國民黨內以立法院委員長孫科、副委員長吳經熊為代表的黨內主流與張知本副委員長產生了分歧。以張知本等七人為初稿起草人，吳經熊為初稿主稿人，所草擬出的吳稿與張知本之前所擬之張稿有很大的差別：張知本認為立法權不應對公民權利與自由有較多干涉，憲法對公民權利應當有直接保障，但是在具體的條文面前，張稿又表現出具體問題的區分化，諸多權利后附加限制性條款，體現出對此問題的矛盾心態，例如：

(遷徙自由)非妨害公共次序及善良風俗，不得停止或限制

(人身自由)非因犯罪或其他妨害公安情事，不得剝奪或限制

…………

張知本幾乎對每條民權都做了適當規定，因為他認為對每一條人民權利的限制理由不盡相同，不能一概而論。這樣的立法考慮過于面面俱到，卻犧牲了立法的簡潔性，在筆者看來并不符合立法技術要求。但他所采用的法律保障主義，畢竟還是為立法限制權利開放了一道門[2]。吳稿則體現出對孫中山先生三民主義、五權憲法的正統傳承，體現出黨國一體，國家社會本位色彩的價值取向。吳稿沿用訓政約法的做法，在諸多自由權之后加上“非依法律不得限制之”。張稿與之相比，一個注重“不得”，一個注重“依法律得限制”，吳稿體現出的立法權對公民權利的限制意味更加濃厚。考慮到黨內主要意見與嚴峻的國內外形勢，最終以吳稿為本，參考張稿與社會各賢達之意見制定出“五五憲草”，拋棄了張稿之憲法保障主義精神，擴大了公權力對公民權利的干預，為破壞民權打開方便之門。但是考慮到時代背景與訓證時期國民政府自認為其肩負的訓練民眾、開化民主所要求的紀律性，筆者認為具有一定的時代合理性。這畢竟與民主憲政所要求的人民自由與權利相悖。這部法律雖然最終只是停留在憲法草案的階段，但卻為國民政府接下來制定《中華民國憲法》奠定了基礎。

二、《中華民國憲法》關于人民權利的轉變

“七七事變”后，憲政之路便陷入停滯狀態，雖然1940年制定了“期成憲草”，但是影響甚微。抗戰結束后，1946年1月，國民黨、中國共產黨和各民主黨派，在政協會議上就修改“五五憲草”達成了十二點原則。其間雖然爆發了內戰，但是憲法依舊在國民黨把持的國民大會上通過，并于1947年元旦公布。1946年《中華民國憲法》也是國民政府在大陸頒布的最后一部憲法。1946年憲法最終選擇了以張君勱為憲法所擬之本作為藍本，相比“五五憲草”，在人民權利部分刪除了各項自由權利后的“非依法律不得限制之”，改為“人民有……之權利”，強調了人民權利之固有屬性。在政協小組討論時，對于“五五憲草”針對人民權利的設定弊端達成以下意見：“凡民主國家人民應享受之自由及權利，均應受憲法之保障，不受非法之侵犯”；“關于人民權利，如用法律規定，須出之于保障之目的，非以限制為目的”。張君勱根據意見，在制定人民權利義務時，徹底拋棄權利條文后綴。在權利義務后，第二十三條規定：

以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。

將限制公民權利的理由僅限于“妨害他人自由”“緊急危難”“社會秩序”“社會利益”，且以必要為限。構成了立法技術上的“原則—例外”邏輯關聯，其重點顯然是要強調對自由與權利進行法律限制的例外性與嚴格性[3]732。其目的似乎為立法權擴展做鋪墊，但是與“五五憲草”相比又邁出了一大步，應該看作是時代之進步，是自由主義憲法在中國的勝利。

三、從“五五憲草”到《中華民國憲法》民權規定體現的立法價值取向轉變

關于民國憲法到底應該采用法律限制主義還是憲法保障主義，采用直接保障主義還是間接保障主義，各派長期爭論不休，即使在國民黨黨內也是如此。所謂法律限制主義就是指憲法對人民的權利范圍和種類進行規定，等到具體法律被制定出來時，人民就享有這些權利；憲法保障主義，指憲法規定人民的基本權利，當憲法公布時，就享有憲法規定之權利，由憲法直接加以保障。

在“五五憲草”制定時與制定之前，國民黨人深受傳統思想與革命理論之影響，主張國家社會本位的法律觀，這點從國民黨在憲草中反復提及“民權”而非人權中能看出。民權更能體現群體性與社會性，強調國家權力來保護人民權利與自由，而人權更強調為人之基本屬性，無關于政府或者立法，(人權)與法治主義、自由主義、個人主義有著密切的關系[4]。蔣介石也說：“(自由主義者)思想也能流行一時，他們的主張，也能鼓動民眾，但是他們的思想和主張和我民族的心理和性情，是不能相適應的……”國民黨守舊人士與孫科，包括張君勱、張知本、吳經熊等具有法學背景的立法者之間就有了價值錯位，這就導致在“五五憲草”中拋棄了自由主義極強的憲法保障主義的張稿，選用了在公民權利立場上相對和緩的憲法限制主義的吳稿，吳草案也注重自由，但也強調了間接的保障主義，被采納也就不難理解了。

但是在1946年《中華民國憲法》中出現了積極的變化：一方面，由于戰后中國知識分子進行了向西看的反思，特別是對英美憲法的內涵理解加深，憲政之治對民眾的吸引力加強，人民更加關心自己的公民自由與權利，加之在政協制憲過程中中國共產黨與各民主黨派積極獻策，對國民黨產生牽制；另一方面，戰后世界的憲法趨勢更偏向直接保障主義，例如戰后的法國、聯邦德國、日本等國的憲法。再加之“蔣介石為了拉攏民社黨，青年黨參加國民大會，通過憲法，在形式上建立統治的合法性(法統)，所以不得不基本采納了張君勱主稿的修正案”[5]，使得憲法的制定過程比較艱難，通過的阻力卻很小。

美國憲法對人民權利與自由采取直接保障主義，而美國憲法此時已經保持了一百多年沒有重大變化。這對中國知識分子的立憲觀無疑是巨大的“誘惑”，而戰前的德日憲法并不足以防止法西斯勢力的肆虐，使得以張君勱、張知本為代表的立法者更加堅定選擇憲法直接保障主義。張知本說：“我以為偏個人自由權，無妨使之絕對化，換句話說，就是無妨在憲法上加以直接保障。”這種提出直接保障主義的本意是為了在中國徹底落實立憲主義,貫徹法治，張一直執著追求直接保障主義的理由也在于此[6]。《中華民國憲法》第八條到第二十一條，關于公民人身自由、信仰自由、集會結社自由、選舉自由等等之自由，憲法并不附條件，給予積極的、直接的、無保留之保護，符合憲法的保障精神。第二十二條規定：凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序、公共利益者均受憲法之保障。這使得公民權利范圍極大地拓展，給人民的自由權一個概括性的保障，利于民權的伸張。第二十三條又規定除為防止妨礙他人自由、避免緊急狀況、維持社會秩序、增進公共利益所必要外，“不得以法律限制之”，雖然這一條飽受批判，認為是為立法權涉足公民權利打開方便之門，帶有“五五憲草”法律限制主義的影子，但是從“非依法律不得限制之”到“不得以法律限制之”，無疑是自由主義在中國第一次取得了勝利，被張君勱稱為“以人民為基礎之憲法”的勝利。而后蔣介石集團迅速失敗逃亡至臺灣，所謂“中華民國”在20世紀90年代以來數次“修憲”，對人民權利部分卻很少變動，足以體現1946年《中華民國憲法》立法的前瞻性與民權的永世價值。

四、結語

從“五五憲草”到1946年《中華民國憲法》，各派為了各自利益，圍繞著憲法中立法權與公民權利的權利分配問題不斷進行了斗爭與妥協。其結果是公民權利逐漸擴展并得到憲法直接保護，立法權、行政權被憲法限制并用來服務保障民權。公民自由與權利的勝利是我國知識分子向西看，積極向西方憲政學習的成果，是自由主義憲法在中國的勝利。但是在那個動蕩的年代，自由與權利成為人民之奢望。再加上國民政府毫無實踐憲政之決心，隨即頒布了《戡亂動員令》和《動員戡亂時期臨時條款》等等，人民之權利尚未建立即遭褫奪。但是其蘊含了人民權力至上、自由至上的普世價值觀念，即使在當代中國也具有很強的參考價值。為今天的《中華人民共和國憲法》第五十一條的理解與修改提供了歷史的借鑒意義。第五十一條憲法與“五五憲草”一樣，它們在邏輯上都傾向于強調對基本權利的概括性限制，而忽略了對基本權利限制的例外性和嚴格性[3]732-733，這值得我們深思。但是樹立當代公民權利與自由觀，使民主與憲政深入人心，才是依法治國的當務之急。所以中國憲政，依舊任重而道遠。

[1]鄭大華.重評1946年《中華民國憲法》[J].史學月刊，2003(2)：62-67.

[2]饒傳平.論近代中國憲法中基本權利條款指演變(1907—1947)[D].上海：華東政法大學，2010：204.

[3]饒傳平.“得依法律限制之”:《臨時約法》基本權利條款源流考[J].中外法學，2013(4):718-735.

[4] 周浩江.“五五憲草”研究[D].湘潭：湘潭大學，2003：70.

[5]聶鑫.憲法基本權利的法律限制問題：以中國近代制憲史為中心[J].中外法學，2007(1)：51-70.

[6]中村元哉.直接保障主義與中華民國憲法：以張知本的憲法論為中心[J].憲政與行政法律評論，2012(6)：385.

責任編輯：莊亞華

10.3969/j.issn.1673-0887.2016.05.020

2016-03-02

黃巖(1992— )，男，碩士研究生。

A

1673-0887(2016)05-0099-03

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