縣級財(cái)稅體制改革的現(xiàn)實(shí)與展望
——以湖北省赤壁市為例

●方 強(qiáng)

縣級財(cái)稅體制改革的現(xiàn)實(shí)與展望
——以湖北省赤壁市為例

●方 強(qiáng)

縣級財(cái)稅改革是全面深化財(cái)稅體制改革的重要組成部分。新一輪財(cái)稅體制改革序幕已拉開，縣級財(cái)稅改革要緊緊圍繞 《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，以建立現(xiàn)代財(cái)政制度為中心，結(jié)合本地實(shí)際有序開展。本文以湖北省赤壁市財(cái)稅體制改革中面臨的問題展開分析，針對這些問題提出下一步財(cái)稅改革規(guī)劃，以期為各地推進(jìn)財(cái)稅改革提供參考。

財(cái)稅改革 赤壁 展望

《深化財(cái)稅體制改革總體方案》（以下簡稱《總體方案》）的塵埃落定，預(yù)示著新一輪財(cái)稅體制改革大幕已徐徐拉開。從公布的內(nèi)容來看，《總體方案》既對深化財(cái)稅體制改革的目標(biāo)和任務(wù)提出了明確要求，又對充分發(fā)揮財(cái)稅功能的路徑和方向提出原則性意見。站在新的改革坐標(biāo)和歷史起點(diǎn)上，縣級財(cái)政部門必須以建立現(xiàn)代財(cái)政制度為中心，全方位承接、多角度謀劃、深層次落實(shí)，努力推進(jìn)財(cái)政管理思路創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，奮力開創(chuàng)財(cái)稅體制改革新局面。本文以湖北省赤壁市推進(jìn)財(cái)稅體制改革為例，分析了該市改革中面臨的突出問題，并對未來工作提出了進(jìn)一步的展望。

一、赤壁市財(cái)稅體制改革面臨的突出問題

當(dāng)前，財(cái)政領(lǐng)域的一些部位處于滯后和糾結(jié)狀態(tài)，比如，在收入和財(cái)力增長與支出剛性增長之間，搞活財(cái)政服務(wù)與規(guī)范財(cái)政管理之間，全面深化改革與單位承受認(rèn)同之間，財(cái)政部門專業(yè)結(jié)構(gòu)與工作重心轉(zhuǎn)移（財(cái)政職能由經(jīng)濟(jì)分配轉(zhuǎn)向改革創(chuàng)新、強(qiáng)化監(jiān)管、融資舉債等）之間，有些方面還很棘手。

（一）收入增長“換擋減速”

一是宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增速均出現(xiàn)一定下滑，密切關(guān)聯(lián)的主體稅種增速下降明顯，一些重點(diǎn)稅源企業(yè)出現(xiàn)減收，有的甚至出現(xiàn)負(fù)增長，結(jié)構(gòu)性減稅政策的持續(xù)實(shí)施減少了即期稅源；房地產(chǎn)業(yè)等地方支柱稅源稅收貢獻(xiàn)由峰值開始下降，過去常用的調(diào)度入庫等方式不再允許使用。二是財(cái)政收入總量中可統(tǒng)籌的公共財(cái)政收入比重偏低，可用財(cái)力不足。2015年，全市公共財(cái)政收入可用財(cái)力（包括稅收收入和非稅收入）占全口徑政府收入的比重不足七成，不可統(tǒng)籌的（包括社會保險(xiǎn)基金、政府性基金和國有資本經(jīng)營預(yù)算）達(dá)三成以上。三是從稅制結(jié)構(gòu)看，近些年，全市增值稅等間接稅收入占比全市稅收總量接近60%，資源和財(cái)產(chǎn)類稅收收入占比較低，直接導(dǎo)致全市財(cái)政收入總量雖大但可用財(cái)力占比偏低。

（二）財(cái)政收支矛盾依然突出

1、全市地方公共預(yù)算收入雖然保持一定的增長，但每年新增的可用資金十分有限。可用財(cái)力增長速度仍落后于地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對財(cái)政資金的需求：2014年全市一般公共財(cái)政預(yù)算收入完成 157547萬元，比 2012年的108000萬元增加49547萬元，年均增長20.8%，而同期稅收收入占比卻下降了1.2個(gè)百分點(diǎn)。非稅收入的絕大部分用于行政事業(yè)單位的成本性支出，當(dāng)年財(cái)政新增的可用財(cái)力主要保障干部職工工資性增長等剛性需求。2014年全市民生事業(yè)投入已占一般公共財(cái)政預(yù)算支出的82.3%。

2、土地出讓收入總量減少，出讓凈收益下降。2008—2011年，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，房地產(chǎn)市場的快速發(fā)展，土地出讓總收入從每年幾千萬元激增到十幾億元，商業(yè)用地成交均價(jià)也從當(dāng)初的十幾萬元、幾十萬元每畝到后來突破百萬元每畝。然而，從2012年至2014年，隨著中央政府對房地產(chǎn)市場的調(diào)控，加上前期房地產(chǎn)市場的高速發(fā)展帶來的供給過剩，導(dǎo)致房地產(chǎn)市場發(fā)展后勁不足，商住地塊成交量和土地成交總價(jià)款呈現(xiàn)震蕩下降的趨勢。土地作為一種不可再生的資源，未來無地可賣也是一種必然，直接導(dǎo)致土地收入和土地性稅收下降。另一方面，土地征收、開發(fā)成本卻在逐年上升。為了保護(hù)被征地農(nóng)民利益，湖北省政府依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，要求各地區(qū)從2014年起提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，加上物價(jià)上漲因素，土地平整開發(fā)的人力成本也在上升。這樣，成交價(jià)款在下降，土地征收成本卻在上升，通過土地出讓收入來彌補(bǔ)收支矛盾的空間越來越有限。

（三）國庫和存量資金“借款”問題

存量借款過大，違規(guī)借款較多，已影響財(cái)政正常運(yùn)轉(zhuǎn)，借與不借都很糾結(jié)；增量借款控制嚴(yán)，門檻高。上級明確規(guī)定：新增借款只對一級預(yù)算單位的應(yīng)急事項(xiàng)，要經(jīng)政府常務(wù)會議批準(zhǔn)，并終身追責(zé)（財(cái)庫〔2014〕175號）；庫款監(jiān)管嚴(yán)格，存貸互動面臨困境。為支持存貸互動，調(diào)存商業(yè)銀行的庫款已達(dá)到較高的比例，如果調(diào)回或者不新增庫款，存貸互動制度將難以為繼；暫存款規(guī)模過大，清理壓縮有難度，如不能搞國庫現(xiàn)金管理，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)在管理和操作層面都顯得能力不足。

(四)地方融資平臺發(fā)展轉(zhuǎn)型之惑

目前存量債務(wù)按實(shí)質(zhì)屬性缺乏償債來源。增量債務(wù)掌控較難，如果不繼續(xù)舉債，重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)無法跟進(jìn)。同時(shí)，或有債務(wù)最終是否由政府兜底買單還不確定；平臺轉(zhuǎn)型特別是職能剝離難，若按要求加快，下一步融資舉債跟不上，跟進(jìn)慢了，又達(dá)不到上級要求；存量置換債券存在不確定性，實(shí)際情況與大多數(shù)地方當(dāng)前的預(yù)期不一樣，一方面承貸主體見不到現(xiàn)錢，另一方面，發(fā)行率高低還取決于政府市場信譽(yù)品級。

(五)財(cái)經(jīng)紀(jì)律突出問題的整改

對于“財(cái)經(jīng)紀(jì)律問題專項(xiàng)整治工作”查出的部分問題，在處理整改上有些糾結(jié)。許多整改需要財(cái)政另外拿錢。同時(shí)，也有一個(gè)寬嚴(yán)相濟(jì)的問題，但如果不處理，到一定程度則遏制不了屢查不改、屢教不改的現(xiàn)象。還有一些問題確實(shí)不好整改。如：政府工程項(xiàng)目方面，項(xiàng)目都已經(jīng)建設(shè)或完工了，招投標(biāo)、政府采購如何補(bǔ)救？再如：有的工程無合同或合同外結(jié)算已經(jīng)完成，如何處理？

(六)若干改革舉措推進(jìn)落實(shí)難

新一輪財(cái)稅改革面廣、量大、事難，在思想觀念、能力素質(zhì)和方式方法上，各個(gè)層面都存在較大的差距。在預(yù)算約束、績效管理、公務(wù)卡改革、預(yù)算信息公開等方面，就目前的工作基礎(chǔ)、共識等情況來看，阻力重重。如預(yù)算績效管理，雖經(jīng)近幾年大力推進(jìn)，但受多方面因素制約，目前仍未形成完善的財(cái)政性資金績效管理體系，財(cái)政支出效果未能最大限度發(fā)揮。

二、“十三五”時(shí)期推進(jìn)財(cái)稅體制改革的建議

無論是從財(cái)經(jīng)新法新規(guī)的貫徹落實(shí)看，還是從面臨的形勢和任務(wù)看，目前的財(cái)政工作已經(jīng)到了重要的轉(zhuǎn)折關(guān)口（不亞于1994年的分稅制改革）。針對存在的問題，筆者從虛實(shí)兩個(gè)層面提出貫徹落實(shí)上級財(cái)稅體制改革精神的意見和建議。

（一）抓緊新法新政宣傳培訓(xùn)

1、加大新法新政宣傳力度。通過電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等媒介深層次、全方位宣傳、解讀中央、省、市近階段出臺的政策、法律、法規(guī)，講精神、講部署、講要求，提高各方面的知曉度、遵從度。

2、加強(qiáng)培訓(xùn)。將新《預(yù)算法》等財(cái)經(jīng)法規(guī)納入“六五”普法范圍，列入市委黨校主體班課程，繼續(xù)開設(shè)系列講座和專題輪訓(xùn)。

（二）重視財(cái)政預(yù)算缺口化解

在強(qiáng)力抓好生財(cái)聚財(cái)，著力構(gòu)建稅源梯隊(duì)中，要特別抓好四個(gè)方面的工作：一是管好各類非稅收入。推行非稅收入成本核算，切實(shí)增加可用財(cái)力。二是積極向上爭取支持。密切關(guān)注政策動態(tài)，做好項(xiàng)目對接。三是加強(qiáng)財(cái)政資金統(tǒng)籌。加大政府性基金調(diào)入一般公共預(yù)算的力度，嚴(yán)格執(zhí)行部門單位具有專項(xiàng)補(bǔ)助性質(zhì)的一般性轉(zhuǎn)移支付和非稅收入調(diào)控辦法。四是盡力避免額外支出。強(qiáng)化預(yù)算法定意識，引導(dǎo)各單位充分理解新形勢下的新要求，進(jìn)一步體諒市委、市政府及財(cái)政部門的難處，盡快扭轉(zhuǎn)“干一件事要一筆錢”的習(xí)慣（指日常職能和年初預(yù)算內(nèi)的事、以部門為承辦主體的事、無實(shí)質(zhì)性增支需求的事、社會力量愿意參與出資的事）。

（三）妥善把握融資平臺轉(zhuǎn)型節(jié)奏

一是建議在上級沒有出臺硬性規(guī)定之前，繼續(xù)讓融資平臺發(fā)揮政府工程籌資主體責(zé)任，邊做邊看；同時(shí)，注意加強(qiáng)平臺內(nèi)部管理尤其是財(cái)務(wù)管理。二是出臺政府債務(wù)管理辦法，重點(diǎn)是嚴(yán)禁機(jī)關(guān)事業(yè)單位自行擅自舉債。三是加強(qiáng)政府投資預(yù)算管理，合理編列年度預(yù)算，未列入預(yù)算的項(xiàng)目不得上馬。四是創(chuàng)新政府融資方式。在政府投資工程中，只要是有一定現(xiàn)金流的，不管是建設(shè)還是維護(hù)項(xiàng)目，大力推進(jìn)政府和社會資本合作(PPP)模式，充分運(yùn)用社會資本及其營運(yùn)機(jī)制和專業(yè)力量；在城市維護(hù)、社會保障等領(lǐng)域，整合現(xiàn)有的資源資金，開展政府購買公共服務(wù)試點(diǎn)。五是爭好、用好地方債券，當(dāng)前主要是爭取更多的置換債券。

（四）創(chuàng)新政府支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式

1、養(yǎng)成法治思維習(xí)慣。首先要查找、研究法定依據(jù)，有中策就不要走下策，有別的辦法就不能直接沖撞政策法律底線。

2、用足現(xiàn)行合法手段。進(jìn)一步完善規(guī)范獎補(bǔ)、貼息、擔(dān)保等現(xiàn)行合規(guī)方式，通過投資補(bǔ)助、設(shè)立基金、注入資本等方式引導(dǎo)社會資本投入重點(diǎn)項(xiàng)目。

3、創(chuàng)新政府支持方式。總體原則和方向是推進(jìn)政策指向結(jié)構(gòu)化（由現(xiàn)行具有地方色彩的做法變?yōu)橹酆椭τ诋a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的特定部位，主要包括科學(xué)進(jìn)步、節(jié)能環(huán)保、就業(yè)服務(wù)等）、產(chǎn)業(yè)扶持市場化、固定投資輕型化、財(cái)政杠桿金融化、政社合作普及化。

4、節(jié)省客商非常規(guī)成本。全面改善和優(yōu)化公共服務(wù)，進(jìn)一步精簡辦事流程，節(jié)省時(shí)間成本；正風(fēng)肅紀(jì)，解決吃拿卡要問題，遏制非法成本；進(jìn)一步落實(shí)限時(shí)辦結(jié)制、公開承諾制，為客商提供明確、合理的心理預(yù)期，降低精神成本。

（五）抓好財(cái)經(jīng)紀(jì)律問題整改落實(shí)

一是對財(cái)經(jīng)紀(jì)律問題專項(xiàng)整治工作查出涉嫌違紀(jì)違規(guī)問題，按清理、上繳、整改、調(diào)賬等方式，分門別類研究確定處理意見，限期限時(shí)落實(shí)到位。二是抓緊落實(shí)各級巡視組反饋的問題整改。對相關(guān)問題，財(cái)政部門要從政策業(yè)務(wù)角度，當(dāng)好參謀，搞好配合協(xié)調(diào)，相關(guān)單位要按整改目標(biāo)和時(shí)限要求逐項(xiàng)整改落實(shí)到位。三是盡快研究出臺系列配套、管用的長效舉措。四是推進(jìn)公務(wù)卡改革。將公務(wù)卡改革列入政府和紀(jì)委的督辦事項(xiàng)，建立與經(jīng)費(fèi)撥付掛鉤的機(jī)制，加強(qiáng)使用動態(tài)和現(xiàn)金額度控制。

（六）解決重點(diǎn)部位規(guī)范管理問題

1、抓緊結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金清理。對于上級政府2012年及以前年度專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)資金，建議市政府提前統(tǒng)籌整合，用于同一類級科目下的相關(guān)支出；對本級安排的2012年及以前年度項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金予以收回。

2、加大財(cái)政借款清收力度。要加大分類清收壓欠力度，嚴(yán)控新增借款，嚴(yán)格審批手續(xù)，建立責(zé)任追究制度。2016年要壓縮10%以上（上級要求30%），新增借款要經(jīng)市政府常務(wù)會議批準(zhǔn)。

3、增強(qiáng)政府工程預(yù)算約束。按照市政府相關(guān)要求，未經(jīng)財(cái)政、審計(jì)評審的政府投資項(xiàng)目，不予受理招投標(biāo)，不得受理決算審計(jì)進(jìn)行資金結(jié)算，不得辦理決算批復(fù)，不予固定資產(chǎn)結(jié)轉(zhuǎn)；所有政府投資項(xiàng)目的預(yù)算變更必須經(jīng)財(cái)政評審方能辦理。

4、實(shí)行“零基預(yù)算”。2016年預(yù)算編制要改變“基數(shù)+增長”模式，統(tǒng)籌政府各類收入，科學(xué)制定各類支出標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范各類支出范圍。在水利投資與運(yùn)營、義務(wù)教育、衛(wèi)生、社保就業(yè)、環(huán)保等領(lǐng)域，試編三年滾動預(yù)算。

1.韓潔、高立、何雨欣.2014.財(cái)政部部長樓繼偉詳解深化財(cái)稅體制改革總體方案[N].新華網(wǎng)，7—4。

2.何畏.2015.新常態(tài)下做好縣級財(cái)政工作的思考——以湖北省赤壁市為例[J].財(cái)政監(jiān)督，18。

（作者單位：湖北省赤壁市財(cái)政局）

（本欄目責(zé)任編輯：王光俊）