國家審計促進重大決策執行的保障機制探究

●魯清仿 鄧曉靜

國家審計促進重大決策執行的保障機制探究

●魯清仿 鄧曉靜

國家重大決策文本的模糊性、執行主體的自利性決定了重大決策的結果與預期目標的非線性，從而為國家審計參與其中提供了可能。本文分析了國家審計在重大決策執行過程中的作用；剖析了現有實踐中存在的問題；在此基礎上，構建了國家審計保障重大決策有效執行的機制。

國家審計 國家重大決策執行 保障機制

國家重大決策具有公共性、戰略性與原則性（周光輝，2011），同時也具有文本的模糊性，這樣就導致了國家重大決策與執行是一個復雜的過程。在此過程中存在信息傳遞遞減與耗散、執行主體的自利性及其環境因素等影響，致使國家重大決策目標的實現充滿了不確定性，如何抑制該過程中的不確定性，實現重大決策目標，是我國治理現代化進程中亟需解決的難題。

為了解決這一難題，2014年7月，中央紀律檢查委員會聯合其他部委發布了《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》（簡稱實施細則）。該文件的出臺明確了重大決策落實過程中各環節的職責，同時也提出要加強經濟責任審計。在此基礎上，國務院頒布了《關于加強審計工作的意見》，該意見明確要求國家審計發揮其督察員的職能，保障國家重大決策落實。然而，現有文獻對國家重大決策執行的研究多從政策科學與公共行政學的角度，從國家審計視角分析如何保障國家重大決策執行效果及效率的文獻并不多見。故本文對國家審計參與保障國家重大決策執行的作用進行闡述，然后分析了國家審計發揮作用的局限性，從而構建了國家審計的保障機制。

一、國家審計在重大決策執行過程中的作用分析

國家重大決策執行的效果和效率將會影響或決定國家重大決策的目標是否實現。而國家審計作為國家治理的重要組成部分，是提高國家治理能力現代化的重要手段（劉家義，2014）。因此，國家審計參與國家重大決策執行過程，保障國家重大決策執行效果與效率成為可能。

（一）國家審計減少行政治理體制對重大決策執行的不利影響

國家重大決策通常由中央政府制定，地方政府執行。作為國家重大決策的執行主體，地方政府由于政府間權力、職責缺乏規范而影響了國家重大決策執行的實際效果與效率。

改革開放以前，我國權力高度集中在中央，地方權力甚小。為了加快地方發展，調動地方積極性，改革開放以后，國家開始打破高度集權的格局，把權力下放到地方。隨著地方權力的增大，地方政府在處理本行政區域內的事物時自主權力也大為提高。在獲得較大權力以后，地方政府更加注重地方的利益，這種利益至上的思想，造成經濟封鎖等地方保護主義盛行。以至于在執行由中央政府制定的重大決策時，地方政府為了地方利益而選擇性地執行。其行為決定了重大決策的落實程度，且嚴重影響了國家重大決策的有效貫徹落實，增加了重大決策執行的難度。

國家審計作為國家治理的重要手段要發揮其免疫系統的功能，監督決策執行主體的行為，減少當前行政治理體制對國家重大決策執行的不利影響，從而保障國家重大決策的有效執行。

（二）國家審計提高問責機制的效率

隨著2003年“非典”問責的發生，行政問責開始進入人們的視野隨之登上政治舞臺。問責制度的建立和發展開始得到黨和政府的高度重視。黨中央和國務院出臺了一系列相關的文件來規范和引導行政問責，特別是2009年中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發布 《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》對行政問責進行了詳細的規定（韓志明，2013）。地方政府也紛紛建立了相關的行政問責制度，為問責制度的發展做出了貢獻。

盡管問責制度已經得到了長足的發展，并在實踐中發揮了重大作用，但是仍存在“重大事件問責，輕小事件免責”、“問責流于形式”等問題。目前，大多數的行政問責都是由重大事件引起的，比如災難性事故、群體事件、社會公共事件等。觀察這類事件，可以發現這些事件的共性是對社會影響巨大，引起了中央政府、社會公眾的廣泛關注。那么，除了這些具有巨大影響的重大事件，其他影響力相對較小的事件能否引起“問責”的發生？顯而易見是不能的。這種“重大事件問責，輕小事件免責”的問題反映了問責制度的局限性。

除此之外，由目前我國發生的問責事件來看，已經廣泛引起了政府的關注，提升了政府機構的責任意識。但由于問責制度先實踐后理論的情況，造成行政問責制度的執行也流于形式。例如，一些被問責的官員被罷免后，過不了多久就以新的職務重新上任，這種象征性的免職，使問責制貫徹執行流于形式，影響了公眾對政府的信任。問責制度的局限性導致了問責的碎片化和可選擇性，使問責制度的實際作用難以發揮且達不到其預期目標。

縱觀問責機制的局限性，可以發現其本身就是重大決策未得以貫徹落實的實例。問責機制可以促進國家重大決策的執行，而作為重大決策的問責制度執行的效果也影響其作用的發揮。作為權力運行“緊箍咒”的國家審計，通過發揮其評價和監督職能，提高問責機制的效率，從而促進國家重大決策的落實。

（三）國家審計保障重大決策執行過程中的信息質量

信息是國家重大決策執行的載體，在重大決策執行過程中包含了信息的產生以及傳遞。重大決策執行的開始是由決策制定者向決策執行者傳遞決策信息，執行的過程中需要執行者向決策制定者、監督機關以及社會公眾公開執行過程的信息。如何將決策信息準確、可靠地傳遞給執行者？執行者又如何將執行過程中的信息及時、真實地公開？信息質量是關鍵。因此，信息質量將直接影響國家重大決策的執行效果。

國家重大決策有效徹底地落實離不開監察機關和社會的監督。由于監察機關和社會公眾并不直接參與到重大決策的執行過程，因此，他們的監督就要依賴于決策執行過程中公開的信息。此時，保證信息的公允、可靠就顯得至關重要。

國家審計根據自身的專業特點，對國家重大決策執行過程中信息的真實性、完整性進行審計。國家審計通過審計重大決策執行過程中傳遞、產生、公開的信息確保其真實性、完整性，不僅保障了監督機關和社會公眾行使監督權力，還保障了國家重大決策有效地執行。

二、現階段國家審計在國家重大決策執行中的問題

隨著審計工作的開展、審計類型的改進，國家審計在國家重大決策執行方面發揮了重要的作用。但是客觀地分析，國家審計在保障重大決策執行方面仍然存在三個不足。

（一）行政型審計體制下，國家審計的作用難以發揮

在我國行政型的審計體制下，國家審計對同級政府的監督、制約出現了虛化的現象。我國審計體制是雙重領導體制，審計部門既受上級部門的領導，又受到同級部門的領導。審計部門的財力來源以及人事任免權都掌握在同級政府的手中，審計的獨立性無法保障。出現了審計部門在審計同級政府過程中弄虛作假、不實事求是進行審計的現象。這種體制下，國家審計難以發揮其“督察員”的職能。只有加強審計的獨立性，審計部門才能合理公正地進行審計工作。

（二）國家審計有權無力而無法完全履行其職責

審計結果無法落實、屢審屢犯的現象嚴重。審計部門本身擁有審計監督的權力，但是沒有對違法違規行為進行嚴厲處置的權力，所以當一些部門的權力地位高于審計部門時，他們往往不把審計當回事，表面應付審計的整改意見，更有甚者直接忽視審計部門的整改意見，導致審計出來的結果根本不能落實。每年審每年犯的現象嚴重影響了審計工作的效率，阻礙了國家審計在促進國家重大決策落實方面發揮作用。

（三）現行國家審計只注重結果而忽視過程

國家重大決策執行是一個復雜的過程，其目標的實現取決于重大決策制定和執行效果的共同作用。這個過程大多時間長節點多，并且每個階段都受到許多因素的影響，為了保障重大決策執行的效率及效果，就要對整個過程進行審計，保障決策制定的科學化、民主化、合法化以及決策執行過程的績效性和合規性。而現行的國家審計只注重對決策執行結果進行評價監督而忽視了對決策執行過程的評價監督。為了全面合理保障國家重大決策的落實效果，國家審計要做到常態化審計，也就是要注重決策執行過程和結果全程的評價監督，而不是只注重執行結果的評價監督。

三、構建國家審計促進國家重大決策執行的保障機制

依據審計準則以及現行國家審計在保障國家重大決策執行過程中發揮的作用及不足，結合審計評價、監督、鑒證三大職能，從績效性審計、經濟責任審計和合規性審計三方面構建了國家審計保障重大決策有效執行的機制。

（一）保障機制的審計類型

國家重大決策執行涉及了決策體制和行政治理體制，又經過決策執行程序和執行輸出與結果兩大階段，需要多方主體參與。基于此，為保障國家重大決策執行的效率和效果，國家審計應包括績效性審計、經濟責任審計和合規性審計三大類。這三類審計貫穿于國家重大決策執行的全過程，三者并非完全獨立，在實施過程中，三者可根據實際情況分別執行或共同執行。

1、實施績效審計，評價國家重大決策執行的效果。決策執行主要是指準確無誤地落實決策，從而達到決策本身的目標和任務。在決策執行過程中涉及大量公共資金的使用，通過開展績效審計，從經濟、效率、效果三方面對決策執行過程進行審計，并且提出具體建議，有助于幫助決策執行者更好地執行決策而且還可以監督決策執行者，從而減少腐敗和浪費行為，達到減少決策執行成本，提高決策執行效果的目的。

績效審計是一種動態的審計，對決策貫徹落實的全過程進行審計，而不只是對決策執行結果進行審計。這種全過程的審計，可以及時發現決策執行過程中的問題，及時提出問題，使決策執行者改進決策執行的方法，從而保障決策執行不偏離決策本身的目標。避免出現在決策執行結束時才發現決策落實偏離決策目標的問題，減少人力、物力、財力的浪費。通過對決策執行效果的審計，還可以及時反映出廣大人民群眾的訴求，以及人民群眾對決策執行效果的滿意程度，從而促進決策制定者、執行者改進決策的制定與貫徹落實。

2、實施經濟責任審計，約束重大決策執行者盡職盡責。經濟責任審計主要關注的是決策執行過程中各層級領導干部的責任。根據2014年出臺的《黨政主要領導干部和國有企業領導人經濟責任審計實施細則》的規定，在重大決策執行的過程中涉及了多層級的領導干部，對重大決策執行過程中涉及的領導干部實施經濟責任審計是約束領導干部行為、使其盡職盡責的必要手段。

明確決策執行環節中各級主要領導人為第一責任人，承擔該環節的所有責任，避免出現出了問題無人擔責、相互扯皮的情況。實施經濟責任審計，使領導干部切實承擔起責任，保障國家重大決策在執行過程中職責明確，從而確保重大決策有效貫徹落實。

3、實施合規審計，監督國家重大決策落實過程的合法性。2008年國務院《關于加強市縣政府依法行政的決定》中明確規定，市縣政府部門作出重大決策前，要對重大決策進行合規性審查，以保證重大決策的合法性。通過該決定可以看出對重大決策進行合規性審查是必要必須的。但是到目前為止，并沒有專門的文件規定要對決策執行過程進行合規性審計。本文認為這是重大決策落實不徹底、偏離決策目標的重要因素之一。通過合規性審計的重大決策是依法決策的，保證了其科學性以及合法性，但是在決策執行過程中仍出現了決策執行者因為個人利益而做出的違法違規行為，導致決策不能貫徹落實。通過對決策執行過程進行合規性審計，可以保障決策執行過程中相關財務收支以及經濟活動的真實性和合法性，及時發現執行過程中的違法違規行為以便及時糾正，從而促使執行決策的相關部門可以依法執行，保障決策的貫徹落實。

（二）保障機制的實施路徑

為了充分發揮國家審計在促進國家重大決策執行過程中的作用，實現其審計目標，就要設計合理的實施路徑。根據國家審計和國家重大決策執行環節的特點，設計如下路徑。

1、增強雙重領導體制下的審計獨立性。在行政型審計機制下，審計部門實行雙重領導體制，其獨立性得不到保障。變革也需要循序漸進，不能一蹴而就，所以，我國的審計機制也不會一下子從行政型變成立法型。雖然審計機制不會一下子改變，但是可以采取一些措施來保障審計的獨立性。雙重領導體制下，審計的人權、財權受到同級政府的干預，審計工作受到同級政府的限制。因此，可以讓審計機關實行人財物統一管理，盡可能保證審計部門的垂直領導，增強審計部門的獨立性。只有使審計部門脫離同級政府的管理，審計部門在審計同級政府時才能出具客觀公正的審計報告。

2、建立組織協調機制，減少屢審屢犯現象。屢審屢犯現象產生的主要原因是審計結果出來后，沒有強制被審計單位整改問題。針對這一現象，可以建立健全審計與紀檢、監察、公安、檢察以及其他有關主管單位的工作協調機制。前文分析了被審計單位忽視審計整改意見多數都是因為審計部門拿他們沒辦法。所以，健全與這些權力機關的協調機制，對審計出的違法行為、違法單位進行查處，協助審計部門將整改問題落實，從而減少屢審屢犯現象。同時，組織協調機制可以有效協調和組織國家重大決策執行中的多方參與者，使其有效協作。

3、建立跟蹤機制，發揮跟蹤審計優勢。建立跟蹤機制，保障國家審計參與到國家重大決策執行全過程。及時發現問題、改正問題，避免影響下一階段的工作。2014年國務院關于加強審計工作意見中也強調了要持續組織對國家重大決策部署落實情況的跟蹤審計，以確保各項決策的具體部署、執行進度、實行效果。使審計工作覆蓋國家重大決策執行的全過程。

4、加強審計隊伍建設，保障國家審計質量。國家審計質量決定著國家審計的作用發揮，是實現其審計目標的基礎。隨著審計工作內容的擴大，現有審計隊伍出現的問題，一是審計人員不足，二是部分審計人員素質不高，不能勝任工作。針對這些問題，首先，需要擴大審計隊伍，吸收更多的復合型人才。其次，要加強現有審計人員的培訓。現有審計工作人員隊伍龐大且對傳統審計工作熟悉，提高他們的專業素質，是加強審計隊伍建設的重要途徑。對現有審計人員進行培訓，提高他們的學習能力、依法審計的能力，使其能勝任經濟責任審計、績效審計、合規性審計等新的審計工作。高素質、有能力的審計人員是保障國家審計工作質量的前提。

（作者單位：河南大學內部控制與審計研究所）

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