以X地區(qū)供熱項目為例解讀PPP項目前評價

●李文思

以X地區(qū)供熱項目為例解讀PPP項目前評價

●李文思

PPP項目前評價有利于識別擬采用PPP模式項目的風(fēng)險。本文以X地區(qū)集中供熱項目為例，在梳理項目特點的基礎(chǔ)上進(jìn)一步歸納出評價關(guān)注點，進(jìn)而形成前評價結(jié)論，并對項目PPP模式適用性、改進(jìn)措施等提出相關(guān)建議。

PPP模式 供熱項目項目前評價

隨著政府和社會資本合作模式（Public-Private-Partnership，簡稱PPP）的不斷深化和推廣，加強(qiáng)對采用PPP模式項目的管理日益重要。PPP模式和傳統(tǒng)的政府購買服務(wù)、政府吸引社會資本等形式在內(nèi)容和本質(zhì)上有著不同，這就要求必須建立與PPP模式特點相適應(yīng)的管理方式。對擬采用PPP模式的項目開展前評價，有利于充分識別項目風(fēng)險，在相關(guān)主體間建立合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，提高項目成功率，進(jìn)而提高資金的使用效率和效益。本文以X地區(qū)集中供熱項目為例，探討如何對PPP模式的適用性進(jìn)行評價。

一、項目基本情況

X地區(qū)位于黃河以北，冬季氣候較為寒冷，隨著X地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城區(qū)規(guī)模不斷擴(kuò)大，原有基礎(chǔ)設(shè)施無法滿足新建城區(qū)日益增長的供熱需求。為解決該地區(qū)新建城區(qū)集中供熱問題，Y公司向政府推薦采用政府和社會資本合作的方式，通過對Y公司下屬的煤制油企業(yè)在日常生產(chǎn)過程中余熱的收集利用滿足新建城區(qū)集中供熱的需求。該項目建設(shè)總投資3.28億元，建設(shè)期15年，建設(shè)內(nèi)容包括：減溫減壓站及附屬設(shè)施的建設(shè)，供熱區(qū)域的管路工程，配套的換熱站、換熱站和供熱首站以及相應(yīng)的檢修車間等的建設(shè)。

該項目擬采用的PPP合作模式為“建設(shè)-運營-轉(zhuǎn)讓”（BOT）。具體而言，即由政府出資設(shè)立專門的項目公司（Special Purpose Vehicle，簡稱SPV），由項目公司負(fù)責(zé)整個項目的建設(shè)以及運營。項目建設(shè)完成后委托Y公司進(jìn)行運營，政府保障項目公司在運營期間經(jīng)審計確定后的年度稅后凈利潤占項目投資成本的8%。不足部分由政府進(jìn)行補(bǔ)貼，并由相應(yīng)的省級擔(dān)保公司進(jìn)行履約擔(dān)保。項目監(jiān)管方面由相應(yīng)的住建局全面負(fù)責(zé)項目的監(jiān)管，并聘請獨立的第三方機(jī)構(gòu)對工程造價、公司利潤等方面進(jìn)行審核。

二、項目前評價思路

由于擬采用PPP模式，本項目與一般項目在建設(shè)周期、利益主體等方面有著較大不同，因此有必要在實施評價之前對項目特點進(jìn)行梳理。在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步歸納出評價關(guān)注點，進(jìn)而形成前評價結(jié)論，對項目PPP模式適用性、改進(jìn)措施等提出相關(guān)建議。

（一）項目特點分析

根據(jù)對項目可行性報告以及實施方案的梳理，歸納出該項目具有如下特點：

1、涉及領(lǐng)域價格被管制，項目收益固定。按照項目公司提交的項目可行性報告分析，項目建成后的主要收入來源是收取的供熱費用以及相應(yīng)的管道維修費用。按照目前的價格管理辦法，供熱領(lǐng)域?qū)儆谡▋r領(lǐng)域，由各地政府根據(jù)自身財力、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人民群眾的利益等綜合因素制定相應(yīng)的價格，對相應(yīng)的供熱公司在正常經(jīng)營范圍內(nèi)因政府定價而出現(xiàn)的虧損按照相應(yīng)的辦法政府給予補(bǔ)償。雖然未來人口的增加會帶來相應(yīng)的供熱需求的增加，但作為項目收益的基礎(chǔ)價格是固定的，從而導(dǎo)致項目收益具有較大固定性。這對后期雙方的風(fēng)險承擔(dān)分配有著較大的影響。

2、屬于社會資本主動向政府推薦項目。按照《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南 （試行）的通知》（財金〔2014〕113號）中的規(guī)定，政府和社會資本合作項目可由政府或社會資本發(fā)起。通過實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)該項目由X地區(qū)的Y公司向政府推薦。Y公司推薦該項目采用PPP模式主要有以下幾個方面的考量：首先，PPP模式下政府和社會資本通過簽訂協(xié)議合理分配風(fēng)險，不僅有利于降低參與各方風(fēng)險，而且通過引入社會資本，有助于提高項目的效率。其次，現(xiàn)有供熱能力難以滿足X地區(qū)的發(fā)展需求。根據(jù)X地區(qū)未來5年的城鎮(zhèn)規(guī)劃，預(yù)計未來的供熱面積缺口將達(dá)到400萬平方米。但是現(xiàn)有供熱公司所能提供的供熱能力已經(jīng)占其最大可供熱能力的80%以上，后續(xù)供熱壓力大。最后，通過余熱發(fā)電可以充分利用Y公司現(xiàn)有產(chǎn)能，同時降低對環(huán)境的污染。

3、具有一定的正外部性效應(yīng)。傳統(tǒng)的供熱項目的熱源多為燃煤，不僅利用效率低而且對環(huán)境有著較大的破壞。該項目通過對Y公司的下屬公司Z在日常生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的余熱進(jìn)行搜集，并通過加大蒸汽壓力等方式實現(xiàn)供熱。因此，一方面不需要設(shè)立新的供熱公司從而節(jié)約相應(yīng)的資金成本，另一方面由于放棄使用煤炭作為項目的供熱來源，大大降低了對環(huán)境的污染。而且，通過采用余熱供暖可以解決現(xiàn)有供熱能力不足的問題，提高人民群眾的生活水平。總體而言，該項目社會效益、生態(tài)效益較為顯著。

4、項目所需資金投入大、周期長。該項目建設(shè)期為15年，分為三期進(jìn)行建設(shè)，建設(shè)周期遠(yuǎn)超一般項目。企業(yè)在一期工程結(jié)束后開始運營。按照項目可行性報告以及設(shè)計方案提供的數(shù)據(jù)顯示，項目整體的建設(shè)費用以及運營費用總計為122721.9萬元，其中成本主要集中在項目的運營費用，占全部成本的比例超過70%，資金投入較大。

（二）評價關(guān)注點

在對項目特點進(jìn)行分析之后，按照財政部發(fā)布的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）中對財政可承受能力分析的規(guī)定，同時結(jié)合績效前評價的一般思路，重點從以下幾個方面對該項目進(jìn)行考察：

1、政策符合度。一般而言PPP模式多應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等方面項目。因此對擬采用PPP模式項目要注重考察項目的政策符合度，既要看項目是否符合相關(guān)的PPP政策，也要關(guān)注項目是否符合與其本身屬性有關(guān)的行業(yè)政策。具體而言，該項目是由社會資本向政府推薦項目，需重點參考《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號），看項目所屬類型是否符合通知中對政府和社會資本合作開展的行業(yè)的相關(guān)規(guī)定。同時考察是否按照要求對項目開展財政可承受論證。財政可承受論證分為定性分析和定量分析。其中定性分析主要側(cè)重于該項目的社會效益，一般采取專家評價等方式。定量分析主要側(cè)重于衡量項目在建設(shè)運營期內(nèi)對地方財政的壓力。通過構(gòu)建模型，合理估計未來項目建設(shè)對財政可能產(chǎn)生的壓力。同時由于該項目是供熱項目，因此需要考察該項目是否符合地區(qū)供熱條例的相關(guān)規(guī)定。

2、資金使用效率提高度。對資金使用效率的考察依據(jù)財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）中的物有所值方法，著重分析該項目如果全部由政府投資、運營所需花費資金成本以及若是完全由社會資本投資政府所需的成本。通過對X地區(qū)概況的梳理，重點比較現(xiàn)有供熱公司規(guī)模擴(kuò)大一倍及以上政府所需投入資金與Y公司提交的可行性分析報告中政府所需的資金投入。

3、風(fēng)險識別充分度。充分的風(fēng)險識別是保障項目成功實施的關(guān)鍵。對擬采用PPP模式的項目而言，風(fēng)險識別要從項目的全生命周期角度進(jìn)行考量。對該項目而言，其風(fēng)險主要集中在幾個方面：未來科技進(jìn)步會如何影響該項目的效益、項目的產(chǎn)出是否可以達(dá)到可行性報告中的產(chǎn)能、供熱需求是否能達(dá)到可行性報告中的水平等。

三、評價結(jié)論

按照上述評價關(guān)注點，評價組對X地區(qū)PPP供熱項目開展了前評價，得出評價結(jié)論如下：

（一）財政支付壓力大，選擇PPP模式立項應(yīng)審慎

定性分析結(jié)論顯示，該項目的建設(shè)可以減少煤炭的使用以及固體廢棄物的排放，可以充分利用Z公司的余熱，因此有利于減少大氣污染和固體廢棄物污染，社會效益、生態(tài)效益較高。然而定量分析顯示，由于該縣經(jīng)濟(jì)增長對資源依賴性較大，考慮到國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的大背景以及國際能源、大宗商品價格的不斷下降，未來該縣財政收入增長困難。X地區(qū)2011年到2015年該縣財政收入分析顯示，該地區(qū)過去5年年均財政收入增長率為6%，但考慮該地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，以資源產(chǎn)業(yè)為主，未來大宗商品價格將不斷下降，該地區(qū)未來經(jīng)濟(jì)增長乏力，可以預(yù)計財政收入增長率將低于現(xiàn)有水平。因此評價組將該地區(qū)未來15年內(nèi)財政收入增長率預(yù)估為3%。財政支出方面，2011年到2015年該縣財政支出增長率平均為10%，考慮到未來財政收入增長困難，財政支出壓力較大，因此評價組將財政支出增長率暫估為4%。通過收入支出的預(yù)測數(shù)據(jù)不難發(fā)現(xiàn)財政缺口較大，并且呈現(xiàn)逐漸增加的趨勢。在不考慮貼現(xiàn)的情況下，建設(shè)運營期政府總計需要支出122721.9萬元，平均每年為8181.46萬元。占當(dāng)年財政支出的比例在2.5%左右。考慮到采用PPP模式的項目支出總額不能超過當(dāng)年財政支出總額的10%的硬性規(guī)定以及單個項目占比過大的事實，評價組對該項目采用現(xiàn)有合作模式持謹(jǐn)慎態(tài)度。

（二）可替代方案成本更低

評價組注意到現(xiàn)有供熱面積和新建城區(qū)項目擬供熱面積大致相當(dāng)。因此評價組估算了現(xiàn)有供熱公司在現(xiàn)有供熱規(guī)模下的新建成本以及政府需要支出的補(bǔ)貼。通過計算發(fā)現(xiàn)，新建成本要低于擬采用PPP模式供熱的項目成本。

（三）未進(jìn)行充分的風(fēng)險識別

通過對現(xiàn)有可行性分析報告、項目實施方案、政府相關(guān)文件的查閱發(fā)現(xiàn)，社會資本未考慮到未來形勢變化導(dǎo)致的集中供熱供求的變化。一方面Y公司產(chǎn)品主要為資源性產(chǎn)品，通過對現(xiàn)有大宗商品供求狀況分析，未來大宗商品尤其是資源性商品的價格會出現(xiàn)大幅度下降，行業(yè)整合更加激烈。Y公司產(chǎn)品市場占有率不高，并且所采用技術(shù)水平處于國內(nèi)平均水平，因此未來Y公司產(chǎn)能下降的可能性較大，進(jìn)而導(dǎo)致余熱供給不足，無法滿足新建城區(qū)供熱需求。另一方面,按照X地區(qū)政府規(guī)定，只有在新建城區(qū)集中入住率達(dá)到50%以上政府才會采取集中供熱，否則由個人自行解決供熱問題。按照現(xiàn)有居民分布狀況以及X地區(qū)未來的發(fā)展規(guī)劃，未來新建城區(qū)的入住率在40%-70%。然而，由于新城區(qū)配套設(shè)施不完善，不能充分吸引人口入住。加之在經(jīng)濟(jì)下滑的情況下，該地區(qū)的適齡勞動人口外出務(wù)工的意向更高，因此未來新建城區(qū)入住率較低。綜上，該項目同時存在著供給大幅下滑以及新建城區(qū)入住率低而有效需求不足的雙重風(fēng)險。

（四）風(fēng)險分配方案不明確

由于對相關(guān)風(fēng)險識別不夠，因此在相應(yīng)的項目實施方案、可行性分析報告中均未提及具體的風(fēng)險分配方案。只是按照財政部的規(guī)定明確社會資本承擔(dān)項目的設(shè)計、建造、財務(wù)及運營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險，政府承擔(dān)法律、政策、最低需求等風(fēng)險，不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本共同承擔(dān)。但是具體的分配方案并未明確，而且對政府和社會資本的出資比例、政府資本如何退出均未進(jìn)行明確說明和規(guī)定。

因此，評價組最終判定該項目所申報的PPP合作方案不合適，建議X地區(qū)重新選擇合適的模式開展此項目。

四、關(guān)于PPP最優(yōu)模式的進(jìn)一步思考

合適的運作模式對項目的成功、高效運作至關(guān)重要。為實現(xiàn)項目和PPP模式的最優(yōu)匹配，參與各方可從以下幾個方面共同努力。

（一）注重考察項目供求

對于企業(yè)推薦項目，在實際評價過程中一方面要注重考量企業(yè)自身經(jīng)濟(jì)實力是否能夠完成合同所規(guī)定的內(nèi)容。尤其是對涉及到利用企業(yè)現(xiàn)有設(shè)備、產(chǎn)能的項目，要從企業(yè)的行業(yè)地位、所處上下游環(huán)境、國家政策變化等方面綜合考察企業(yè)的實力，從而衡量企業(yè)提供產(chǎn)能的能力。另一方面又要充分考慮項目產(chǎn)能是否能被消化。一般而言這類項目多集中于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境治理等方面，群眾需求較高。但是在實際中也存在需求過于分散、集中成本較高的情況。本項目若不考慮到經(jīng)濟(jì)放緩導(dǎo)致的大宗商品價格下降、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致的資源性不景氣等因素，可能得出項目的產(chǎn)能可以達(dá)到計劃產(chǎn)能的結(jié)論。如果不考慮新建城區(qū)配套設(shè)施不齊全、適齡勞動力外出務(wù)工的意愿較高等情況，甚至可能認(rèn)為新建城區(qū)的入住率較高，從而得出可以進(jìn)行集中供熱的結(jié)論，導(dǎo)致最終評價結(jié)果和實際情況南轅北轍。

（二）加強(qiáng)模式創(chuàng)新，吸引社會資本參與

PPP模式多用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供等方面，項目的經(jīng)濟(jì)性較弱，社會資本參與的積極性較低。因此各級政府應(yīng)該積極創(chuàng)新合作模式，從參與主體、合作方式等方面進(jìn)行創(chuàng)新。如可以對經(jīng)濟(jì)效益差的項目和經(jīng)濟(jì)效益好的項目捆綁開發(fā)；對部分經(jīng)濟(jì)效益差的項目可以通過授予相應(yīng)的土地開發(fā)權(quán)等方式提高項目收益；吸引保險資金、養(yǎng)老金等對安全性要求較高的資金進(jìn)入。通過模式創(chuàng)新，增強(qiáng)項目對社會資本的吸引，進(jìn)而實現(xiàn)政府和社會資本合作的共贏。

（三）引入第三方機(jī)構(gòu)開展前評價

PPP模式前評價不僅需要評價人員對相關(guān)評價方法較為熟悉，而且還要對項目的建設(shè)、運營原理、項目公司財務(wù)狀況、項目運營風(fēng)險等有所了解。這對評價提出了較高的要求。因此，有必要引入第三方機(jī)構(gòu)開展，充分利用第三方中介機(jī)構(gòu)的人才儲備豐富、項目評價經(jīng)驗積淀深厚、獨立性較強(qiáng)、評價體系完善等特點，實現(xiàn)“專業(yè)的人做專業(yè)的事”的目標(biāo)，從而提高評價的科學(xué)性和客觀性。

（作者單位：上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰荆?/p>

1.曾祥渭、馮德安.2014.中外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PPP模式應(yīng)用狀況對比研究[J].價值工程，31。

2.朱云峰.2010.項目前評價的基本原則和程序淺析[J].科技信息，24。

（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）

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