新常態下加強地方政府債務管理的幾點建議

●周偉華 彭 沙 袁鐵芽

新常態下加強地方政府債務管理的幾點建議

●周偉華 彭 沙 袁鐵芽

“新常態”準確概括了當前我國經濟形勢中的主要特點，其中最主要的一個特點就是我國經濟將從高速增長轉為中高速增長。2014年8月通過的新《預算法》和2014年9月印發的 《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號），構建了以限額管理為特征的地方政府債務管理制度體系。新常態下，如何在政府債務限額管理的制度框架下，發揮地方債的“準財政政策”功能，實現“穩增長”的目的，是當前政府債務管理中面臨的一個巨大挑戰。筆者從五個方面提出新常態下加強地方政府性債務管理的幾點建議。

第一，構建政府債務限額跨年度調節機制。結合中長期財政規劃，制定地方政府債務限額中長期規劃，當經濟下行壓力大、需要實施積極財政政策時，允許地方政府在中長期規劃確定的限額內進行調劑，適當擴大當年新增債務限額；當經濟形勢好轉、需要實施穩健財政政策或適度從緊財政政策時，適當削減當年新增債務限額或減少債務總限額。

第二，硬化債務管理的預算約束。硬化行政管理約束，強化上級政府對地方政府債務的行政管理，上級政府應對下級政府債務預算執行情況進行定期或不定期檢查，并將檢查結果作為年度績效減分因素。硬化人大監督約束，政府性債務借、用、還應及時向人大報告，未經人大批準，不得違規舉債，削弱地方政府在舉債、項目投資上的“自由裁量權”。硬化對債權人的約束，引入破產機制，金融機構違法違規向地方政府提供融資，應自行承擔相應損失。硬化債務融資規則約束，地方政府應保持經常性預算平衡，嚴禁超限額舉債；同時貫徹“可持續性原則”和信守“黃金法則”，杜絕因經常性支出舉債。

第三，建立覆蓋政府性債務借、用、還的全過程監管機制。地方政府性債務監管要堅持“謹慎舉借、使用規范、監管到位、效益顯著、按期償還”的原則。事前強化債務預算編制和舉借審批，事中注重預算執行監控與風險預警，事后加強績效評價與責任追究。同時，要引入債務管理激勵機制，對政府債務管理得力的地區，在債券額度分配和政府投資方面給予傾斜。并且要加大監督檢查，注重發揮審計部門事后審計監督和財政部駐各地財政監察專員辦事處事前、事中監控作用。另外，充分利用地方政府債務管理系統，加強政府債務余額統計，摸清底數，制定地方政府債券發行信息披露規范，細化披露內容、標準、時間，改變目前信息披露過于籠統、模糊的現狀。

第四，優化政府投融資管理體制。編制政府投資滾動發展規劃，并與中長期財政規劃和區域發展規劃相銜接。建立政府投資決策咨詢制度,加強對投資項目事前的效益評估，貫徹項目融資理念，通過項目投資風險的內生化,從源頭化解和防范債務風險。積極引進社會資本，建立“政府引導、社會參與、市場運作”的投資機制，積極推廣特許經營、PPP模式。

第四，切實加強政府或有債務管理。制定政府或有債務管理辦法，明確或有債務救助方式、途徑、條件，以及或有債務轉化為政府債務的路徑、審批程序。設置合理風險預警指標，加強或有債務風險評估和預警，做好事前風險防控。關注平臺公司違規新增債務蘊含的潛在風險，盡管政策上禁止再通過平臺公司新增政府債務,但很多地方通過變通,仍在大舉借債,比如將未完成拆遷補償的生地出讓給平臺公司,平臺公司以此向銀行申請項目開發貸款,拿到貸款后首先用于支付土地價款,政府又以投資補償款形式返還平臺公司,用于基礎設施項目建設投資。這種情況，初看似完全市場化的項目貸款運作，但通過一系列的騰挪，實際使用貸款資金的是政府基礎設施項目，貸款的土地項目還是一塊生地，債務償還時就必然要求財政掏錢。

（作者單位：財政部駐湖南專員辦）