加快財政監督改革與創新促進建立現代財政制度

●林 江 曹 越 王瓊瓊

加快財政監督改革與創新促進建立現代財政制度

●林 江 曹 越 王瓊瓊

財政監督作為財政的重要職能之一，其發展狀況直接關系到我國財政管理體制的改革與完善。“十三五”規劃建議指出，要深化財稅體制改革，建立現代財政制度。目前，我國財政監督機制存在著法治化程度不足、方式較為單一、執行過程不透明、監管責任不明確等問題。本文從建立現代財政制度的目標出發，分析了當前我國財政監督機制中存在的問題，探討了“十三五”時期我國財政監督機制的構建思路。

財政監督 “十三五”規劃現代財政制度 財政管理體制

一、引言

十八屆五中全會審議通過的“十三五”規劃建議提出，要深化財稅體制改革，旨在以建立現代財政制度為目標，完善政府預算體系，建立公開透明的預算制度，通過結構性改革，轉變經濟發展方式，確保全面建成小康社會目標的順利實現。隨著我國公共財政的發展以及現代財政制度概念的逐步清晰，財政監督作為國家財政管理的重要內容，在財政體制改革中的作用也日益凸顯。如何使財政監督適應我國經濟體制改革，符合財稅體制改革的基本方向，使其成為現代財政制度建立的有效助力，是目前我國財政監督工作的重中之重。

財政監督是國家經濟監督職能的重要組成部分，從內容上看，它是對所有財政資金，包括財政收支、會計資料、國有資本金等的運用過程及成效進行的監管；從覆蓋范圍上看，預算管理、國有資產管理、財務會計管理等都應納入財政監督的范圍；從監督主體上看，主要包括財政部門、審計部門、人大以及社會公眾等；從功能上看，財政監督主要是為了糾正預算活動、財政收支活動過程中出現的錯誤和偏差，以確保財政資源配置職能和收入分配職能的良好實現。

建立現代財政制度，要從改進預算管理制度，完善稅收制度，以及建立事權與支出責任相適應的財政制度這三方面入手。在此過程中所涉及的財政活動的合法性、合理性、效率性、公平性等，都需要財政監督部門進行科學判斷和有效監管。一方面，在當前我國大力發展市場經濟的背景下，政府對經濟活動的直接干預逐步弱化，更多的是通過體制機制創新等方式，為各項經濟目標的實現創造良好的市場氛圍，解決市場失靈問題。而加強財政監督，將有助于進一步提高政府財政資源的利用效率，發揮政府對市場配置和經濟活動的引導作用。另一方面，加快財政監督的改革與創新，是嚴肅財政紀律，維護市場秩序的必要途徑。近年來，我國雖嚴厲打擊財經領域的違法違紀行為，但隨意突破財政預算，違規挪用財政資金，單位私設“小金庫”等行為仍時有發生，這在一定程度上與目前我國財政監督機制不夠完善有關。因此，加快財政監督改革的步伐，針對當前我國財政監督機制中存在的問題，從法律配套、透明度強化、監督手段、監督質量等方面加以創新和完善，是建立現代財政制度的必要環節。

二、當前我國財政監督存在的主要問題

（一）財政監督法治化程度不足

1、缺少完整的《財政監督法》。目前，我國有關財政監督的法律法規建設以管理辦法和條例居多，雖然分別對綜合制度、收入支出監督、會計監督、資產監督等財政監督內容進行了規定，但大多以分散于其他法律法規中的形式出現，而缺少一部完整的、系統的《財政監督法》。一方面，辦法和條例的權威性有限，對財政主體的約束力度不足，容易產生執法不嚴、手段偏軟、懲處不到位等問題，不利于財政監督工作的深入展開，影響財政監督效力的充分發揮；另一方面，法律配套的不完善也意味著對財政監督的內容、責任機制、財政主體間的聯系缺乏整體性的梳理和描述，繼而制約了財政監督職能本身朝向規范化、系統化的方向邁進。

2、執法不嚴現象普遍存在，法治力度被弱化。

隨著市場經濟的不斷發展，我國財政監督法律法規建設也在不斷完善，在一定程度上達到了“有法可依”，但在執行過程中，“人治”大于法治的現象仍較為突出，特別是在懲處環節上，地方層面更為明顯。一些執法者出于自身或部門利益考慮，無視國家法律法規，不僅削弱了財政監督執法的剛性和力度，更使違法違紀問題得到縱容，導致國家財產流失，影響了黨和政府的形象。

（二）監督方式較為單一，手段較為落后

長期以來，受財政監督力量的限制以及監督權限的影響，我國財政監督方式較為單一。一是專項監督和突擊性檢查較多，而日常監督較少；二是以集中性和非連續性為特點的事后監督較多，而預防性的事前、事中監督較少；三是對公共收入的監督較多，而對公共支出的流向、資金使用后的績效監督較少；四是將重點放在財政資金使用單位的外部監督上，而對財政部門內部的管理和監督較為薄弱。由于財政監督方式的不規范，導致財政監督工作的覆蓋范圍不夠全面，易出現監督盲點和財政漏洞，為國家財政資金分配過程中的腐敗行為留下了隱患。

除此之外，我國財政監督的信息化、網絡化程度偏低。財政信息化程度是衡量財政體制現代化水平的一個重要指標。近年來，我國不斷加強財政的信息化建設。2013年的《財政信息化建設總體方案》明確提出將預算管理、國庫支付、會計核算、決算管理、收入管理、績效管理、債務管理、監督管理、風險防控系統等納入財政信息化系統。“金財工程”自投入使用以來，在促進財政綜合管理工作方面也取得了卓越的成效；但由于缺少財政監督的相關模塊，使得財政資金運行實現信息化，而財政監督工作仍停留在手動化的水平。財政監督部門與其他部門之間不能實行聯網，導致財政監督機構難以獲取財政收支的動態信息，信息不對稱問題嚴重，致使財政監督效率低下，監督效果不甚理想。

（三）監督過程不透明

財政監督的透明度較低很大程度上與預算公開機制不健全有關。目前，我國政府預算體制存在著法律建設不完善、預算公開程度較低、預算監督工作不到位等問題。首先，雖然新《預算法》的頒布和實施對我國政府預算公開工作起到一定的推動作用，但由于新《預算法》中有關預算公開的時間、范圍、程度等方面缺乏明確的標準，很多描述性詞匯如“應當”、“及時”、“重要”、“重點”等意義較為模糊，導致預算公開程度缺乏明確的衡量標準，很大程度上削弱了新《預算法》的約束力。且新《預算法》規定公開的預算、預算調整以及決算不包括涉及國家秘密的內容，卻沒有明確哪些文件涉及國家機密，這不僅會影響人大代表及公眾行使知情權、參與權和監督權，反而會使政府拒絕預算公開有據可循，且不會受到任何處罰。其次，很多地方的預算公開內容不完整，僅公開了公共預算的部分，政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算提及較少；且公開的內容較為籠統，沒有細化到具體項目和具體支出用途，很多地方預算公開時缺乏對預算的詳細說明，降低了預算公開的可讀性。再次，我國的預算環節公開程度較低，從編制、審批到執行、審計，都沒有達到“參與式預算”的標準，部分環節存在走形式的現象；且我國預算運行為先執行后審批，這不僅使審批和監督的作用大打折扣，同時有損政府預算及財政監督的科學性和嚴肅性。

（四）監督責任不明確

1、監督職能定位不夠明確。目前，我國財政監督存在著多個監督主體，且各個監督主體在財政監督工作中的地位趨于平行。每個監督主體分別依照各自對應的法律法規，對監督對象實行財政監督，而這些法律法規在財政監督責任范圍的劃分上，存在著重疊交叉的情況，繼而導致各監督主體的職能定位、責任落實不明確。從理論上講，財政監督應屬于財政管理的控制環節，其覆蓋范圍涉及財政工作的各個方面，具有很強的綜合性。只有明確各個監督主體的職能定位，站在一定的高度上對財政監督工作進行把關，才能使其更好地服務于深化財稅體制改革，為建立現代財政制度提供有效的助力。然而，當前的財政監督機制無法達到這一要求，很多地方的財政監督部門更多的是針對某個事項的檢查，而缺乏整體監督的責任分工意識，限制了財政監督在財稅改革中所起的推動作用。

2、違法違紀責任追究機制不完善。十八屆三中全會提出，要落實主體責任和監督責任，這不僅是加強黨風廉政建設的要求，也是完善財政監督機制的要求。事實上，許多違紀違法案件與財政監督部門缺乏責任意識、疏于管理有很大關系。然而，現有的《財政違法行為處罰處分條例》主要針對的是違法行為的主體，而忽視了財政監督責任的相關追究，且處罰的整體力度偏弱，條例的威懾力有限，不利于加強財政內部監督管理，樹立財政監督責任意識。

三、加快財政監督改革與創新，促進現代財政制度的建立

（一）完善法律配套建設，構建法治化財政監督體系

財政監督是保證財政各項職能順利實現的關鍵環節，是糾正現代財政制度建立過程中出現錯誤和偏差的重要手段，是維護財經法紀嚴肅性的有力工具。由于財政監督涉及財政活動的方方面面，其順利開展必然要以“有法可依，有法必依”作為前提。雖然我國財政監督經過多年的不懈努力，已初步形成了一個流暢運轉的完整體系，但與其他經濟監督活動相比，在法治化建設方面仍較為欠缺。在這方面，可以借鑒國外很多國家在財政監督法治化建設方面的經驗。

1、加快財政監督的立法步伐，將財政監督工作納入法治化軌道。通過立法的形式對財政監督的內容、范圍、主體、職責權限等作出明確規定，一方面能夠提升財政監督的法律層次和權威性，保障財政監督工作的順利進行；另一方面有助于規范化、系統化財政監督的工作內容和工作程序。

2、對現有的財政監督法律法規進行梳理和完善。我國有關財政監督的法律法規內容繁雜，形式分散，財政監督的依據散見于《會計法》、《預算法》等法律中，由于缺乏全面系統的《財政監督法》作為總體依據，部分法規條款之間還存在著內容重復或機制脫節等現象，降低了相關法規的可操作性。因此，要對現有法律法規中不符合我國財政體制改革大方向的地方及時予以修正；對內涵外延界定不清、可操作性不強的部分，要進行修訂和完善，避免執行時出現矛盾和困難。

3、加大財政監督的執法力度，強化財政監督法治教育。針對財政監督執行過程中“人治”大于法治的不良現象，要秉持不隱忍、不縱容的態度，對一切違紀行為給予應有的處罰，如有重大違紀違法行為，要對其責任者進行依法從嚴從重處理，切實做到執法必嚴，違法必究。

（二）提高監督透明度，建立陽光型財政監督體制

深化財稅體制改革，要求建立全面規范、公開透明的預算制度，這也是現代財政制度得以建立的一個重要標志。“十三五”時期，我國的財政監督改革應以提高財政透明度，構建陽光財政體制為目標，充分發揮財政監督對預算改革的引導和促進作用。

1、加強對預算各個環節公開程度的監督。明確提出“參與式預算”的要求，確保從預算編制到預算審計，再到預算績效評估，都是建立在充分聽取人大及公眾的意見和建議的基礎上，同時督促地方政府建立多樣化的預算公開渠道，包括網絡公示、聽證會、問卷調查等多種形式，讓公眾有更多的機會、更大的積極性來參與到預算管理中，使預算能充分體現不同人群的利益要求，實現公平和效率的目標。

2、促進預算的完整公開和細化公開。預算公開的完整性要求政府部門在預算編制的過程中將所有與政府有關的收支納入編制范圍，包括公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算，甚至還應包括資產負債等內容。“三公”經費也應在預算編制中單獨列出。預算公開的具體性要求政府細化預算公開的內容，盡量做到按功能分類編制到目，按經濟分類編制到款，還可以考慮將總數轉化為人均數，在保留預算信息真實、完整的基礎上，對公開預算信息進行適當的處理，增加有關預算信息的詳細說明，便于人大及公眾更直觀、更準確地理解政府預算。

3、監督政府預算編制向績效預算的方向發展。對于年度變動較大的項目，要采取零基預算的方法，仔細考量資金使用的效率，對預算執行結果展開績效評估，增強預算編制的科學性和有效性。除此之外，財政監督本身也要遵循公開、透明的原則，監督部門應及時公布財政監督的有關信息，包括監督流程、監督內容以及監督結果，以便接受其他部門和社會公眾的監督。

（三）創新監督手段，建立動態化財政監督管理機制

1、充分利用現代信息技術作為財政監督的重要手段。在“金財工程”的基礎上，通過開發財政監督相關的網絡模塊和應用軟件，形成財政監督部門與監督對象之間的信息網絡共享機制，實現財政資金運行的全程實時監控，逐步建立起財政收入從征收、申報到撥付、使用，再到績效、反饋的全程跟蹤監督機制。同時，要鼓勵“金財工程”與“金稅工程”、“金盾工程”之間的有效對接，做到數據資料一次錄入，重復使用，多方共享，將所有與財稅、政務相關的信息納入一個總的信息網絡中。這樣一方面可以為財政監控提供便利，降低監督成本，加強財政監督的時效性，實現動態化財政監督管理機制；另一方面，有助于降低財政監督部門與監督對象之間的信息不對稱水平。王奎泉（2015）通過博弈分析證明，在不完全信息條件下，監督部門的監督成本上升，造成支出部門選擇違規的概率增加，財政監督的有效性降低。監督主體與客體之間建立起信息聯網共享機制，將有效解決兩者之間的信息不對稱問題，限制監督對象的博弈空間，減少其違規的動機，有利于財政監督有效性的提高。

2、建立財政信息數據庫，充分發揮數據分析在財政監督管理中的作用。以財政績效監督為例，近年來我國不斷推進財政績效評價工作，通過設立評價標準，量化指標的方法對預算執行情況進行綜合評價。而目前我國的財政績效評價大多遵循構建評價指標，采集支出相關數據，進行數據分析，得出評價結果，提交評價報告的流程。雖然基本達到了績效評價的目的和要求，但評價過程中涉及的評價指標構建以及數據的搜集和分析工作多由人工手動完成，效率低下；且當支出項目較多時，經常要就同一流程進行重復工作，容易導致財政資源的浪費。因此，需要建立相應的數據庫，將各個項目的數據信息和通用指標統一匯總，這樣不僅有助于減少重復性工作，降低績效評價成本，同時也為財政信息的實時錄入提供了渠道，為前期和中期績效監督創造了條件。

此外，財政信息數據庫的建立有助于定量分析在財政監督中的運用，通過全面覆蓋財政資金的管理、使用、監督及績效評價相關信息，可以滿足宏觀經濟預測、預決算管理、政府采購、國庫單一賬戶集中收付等多方面的需求，使財政監督機制實現向業務標準化、流程規范化和操作智能化的方向發展。

（四）轉變監督模式，構建自下而上的財政監督機制

目前我國財政監督遵循自上而下的監督模式，財政監督部門對本級各部門以及下一級的財政執行情況進行監督。這種監督模式雖更為直觀，易于執行，但容易導致重頂層、輕基層的弊端，使財政政策在基層的實施效果得不到充分保障。深化財稅改革，建立現代財政制度，強調合理調整中央與地方之間的事權劃分，適當下放經濟管理權限，以解決我國現有財稅體制中財權與事權不匹配的現象。基層財政在今后的經濟體制改革和財稅體制改革中將發揮越來越重要的作用。隨著財政資金向基層的傾斜力度加大，財政監督作為保障財稅改革順利進行的重要手段，同樣需要將更多的注意力放在基層建設上，著力解決基層財政中財務公開不到位、資金管理混亂、私設“小金庫”、監督管理走形式等問題。通過加強宣傳和培訓，在基層樹立起良好的財政監督意識，促進基層財政部門轉變觀念，不僅做到自我約束、自我監督，還應充分利用自身與地方發展緊密聯系的特點，為上級財政監督機制的建立健全提供創新思路。這樣一方面可以打通財政自下而上的監督渠道，達到充分發揮基層財政監督作用的目的；另一方面有助于實現財政監督的全面覆蓋，確保財政政策在基層末端的執行效果以及財稅體制改革的不斷深入。

（五）加強財政監督的全面性、連續性，提高財政監督質量

加快財政監督改革與創新，不僅需要加大財政監督的力度，更要提高財政監督的質量和有效性。針對現階段的不足，應從財政監督的全面性、連續性入手，構建現代財政制度框架下財政監督管理的新機制。

1、堅持宏觀監督與微觀監督相結合。財政微觀工作涉及財政管理的方方面面，是財政管理的基礎內容，加強財政微觀監督，有利于使財政管理向科學化、精細化方向發展。與此同時，隨著我國市場經濟體制的逐步建立以及政府職能的轉變，國家對經濟的管理主要采取宏觀調控的方式，因此，財政的宏觀監督也應當充分發揮財政對資源配置和市場發展的引導作用，通過對財政的整體運行情況進行分析和監控，發現和解決改革過程中出現的問題。

2、堅持日常監督與重點監督相結合。不僅要加強重點項目的專項檢查，針對財政活動中問題較為突出的環節進行跟蹤和管理，建立長效監督機制，更要著眼于財政活動的全過程，通過經常性、不定期的檢查，以及事前、事中、事后的全程監控，發現財政執行過程中不合理的地方，避免財政管理出現遺漏、盲點，構建全面性、連續性的財政監督機制。

3、堅持內部監督與外部監督相結合。我國財政內部監督機制起步較晚，對于內部監督重要性的認識還不充分，法規建設滯后，僅有《財政部門內部監督檢查暫行辦法》，隊伍建設也較為薄弱，導致內部監督機制的運行要求無法得到充分滿足。因此，可以考慮設立專門的內部監督機構，賦予其充分的權限和獨立性，并加強宣傳和培訓，在各級財政部門樹立自我監督意識；同時加快財政內部監督相關法規的完善步伐，切實防范內部違紀違法事件的發生。

四、結論

深化財稅體制改革，建立現代財政制度，是我國“十三五”時期完善市場經濟體制的重要目標之一。在實現這一目標過程中，財政監督的作用不容忽視。本文針對我國現階段財政監督在法治建設、方式選擇、責任機制、公開程度等方面存在的問題進行了分析，并提出要完善法律配套建設，構建法治化財政監督體系，提高監督透明度，建立陽光型財政監督體制，創新監督手段，建立動態化財政監督管理機制，轉變監督模式，構建自下而上的財政監督機制，加強財政監督的全面性、連續性，提高財政監督質量。

（作者單位：中山大學嶺南學院）

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