論中期財政規劃管理背景下的財政監督

●趙興羅

論中期財政規劃管理背景下的財政監督

●趙興羅

政府預算改革是“十三五”期間財稅改革的重要內容，實行中長期財政規劃管理是政府預算改革的重大制度創新，中期財政規劃管理對財政監督提出了要求。在實行中期財政規劃管理的背景下，進一步完善我國的財政監督體系和機制，對中期財政規劃改革的順利推行有著重要意義。

中期財政規劃 財政監督政府預算改革

編者按：“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決勝階段。為此，深入探討“十三五”期間財政監督工作，保障中央各項重大決策貫徹落實尤為重要。為更好地規劃“十三五”時期財政監督工作，本期專題“‘十三五’時期財政監督工作再探討”分別邀請財政學者和實務工作者展開全方位、多角度探討，為財政監督中長期發展提供指導。

財政是國家治理的重要基礎和支柱。建立現代財政制度，提高國家治理能力，是當前我國財政體制改革的重要目標。近年來，我國社會經濟發展所面臨的國內外環境發生了較大的變化，財政收入增速趨緩，但財政支出則呈剛性增長，財政支出結構不合理、地方政府性債務風險隱患在不斷增大、地方和區域規劃與財政規劃脫節現象較為嚴重、財政可持續發展面臨著嚴峻的挑戰等諸多問題。要根本解決這些問題，迫切需要推進財稅體制全面改革。預算體制作為財稅體制運行的框架，是關系到財政收支等基本問題的制度基礎。政府預算體制改革是 “十三五”期間財稅改革的重要內容，實行中長期財政規劃管理是政府預算體制改革的重大制度創新。那么，在新一輪的政府預算體制改革中，應當如何理解中期財政規劃管理在制度方面的創新？中期財政規劃管理對財政監督提出了哪些要求？在實行中長期財政規劃管理的背景下，如何進一步完善我國的財政監督體系和機制？這些都是當前需要高度關注的現實問題，本文試圖對這些問題提出自己粗淺的看法。

一、中期財政規劃管理是政府預算改革的重大制度創新

我國長期實行的年度預決算制度，是以上一個財政年度的收入和支出情況編制下一年度的預決算，這樣，實際收入和支出與預決算不一致的情況就可能時常發生。例如，近年來，我國的財政收入增幅減緩，但財政支出卻呈剛性增長，這樣很容易導致財政赤字。由于缺乏中期框架下具有約束力的財政規劃，預算安排對未來年度作出準確預期就比較困難，結果導致財政支出政策的碎片化和預算支出安排的隨意性，這一狀況與現代國家治理的基本要求相背離。因此，在各級財政安排預算時，既需要遵循國民經濟和社會發展五年規劃及年度計劃，又需要考慮那些眾多的、由地區性規劃上升到國家層面的規劃，以及難以計數的分領域、分行業規劃。中期財政規劃管理制度的設計恰好適應了經濟發展的現實要求，避免了上述預算的弊端。

中期財政規劃管理，也稱為中期滾動預算，是將預算編制由原來的一年拓展到三年，通過對財政收支的預測，制定財政中期滾動規劃，經過預算管理流程，形成相匹配的跨年度財政支出方案，優化公共財政資源配置，實現政府預算的動態調整和平衡，促進預算安排與經濟社會發展中長期規劃有機銜接。中期財政規劃使政府能夠靈活地掌握財政收支狀況，控制財政支出，增強預算編制的前瞻性和持續性。

西方大多數工業化國家和部分發展中國家較為普遍地實行中期財政規劃的預算管理方式。經驗表明，中期財政規劃管理能夠克服年度預算的不足，減少預算的盲目性和波動性，強化發展規劃同預算管理的協調，改善政府財政平衡狀況；通過引入中期因素，促進政府財政戰略的貫徹實施，依據戰略目標進行總量控制，按照戰略優先順序安排支出，提高財政支出績效；加強財政資源分配的統籌性，避免因決策碎片化及缺乏協調而產生的財政資金使用低效率和浪費等問題，提高預算決策的整體有效性及財政預期的確定性。由于有中期規劃的約束，政府對已有的政策和承諾在進行調整時會更加慎重，便于社會各界形成比較穩定的預期和理性的經濟決策，增強下級政府對財政轉移支付的預見性，促進政府間財政關系的規范化。

從2008年起，我國就開始進行中期財政規劃改革的區域性試點：第一批試點單位，選擇的是河北省、河南省焦作市和安徽蕪湖縣；2012年8月，上海市閔行區財政局針對中期財政規劃的初步構架進行試點，并在2014年度區本級預算中，選擇教育、科技、農業三個領域內的部分項目進行中期滾動預算項目庫試點。經過這些區域性、選擇性的試點，2013年，黨的十八屆三中全會提出 “審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展……建立跨年度預算平衡機制”。2014年10月，國務院出臺《關于深化預算管理制度改革的決定》，指出我國的財政體制改革必須構建中長期財政管理框架，建立跨年度預算平衡機制。2015年1月，國務院頒布《關于實行中期財政規劃管理的意見》，明確規定我國將在全國范圍內全面實行中期財政規劃改革。

中長期財政改革作為政府預算改革的重要組成部分，已經被列為“十三五”期間深化我國財稅體制改革的重要任務。目前，財政部編制了三年滾動的全國財政規劃，對規劃期內的某些重大改革、重大政策和重大項目，研究政策目標、運行機制和評價辦法，強化其對年度預算的約束，通過科學合理測算，對未來幾年財政收支進行統籌安排，提高財政政策的前瞻性、有效性和可持續性。

二、中期財政規劃管理對財政監督的要求

任何一項財政改革都需要具備相關的制度基礎和現實條件，中期規劃改革也是如此，完善的財政監督體系是中期財政規劃管理順利實施的重要制度基礎。在新一輪政府預算改革中，中期財政規劃改革對財政監督提出了相關要求，根據這些要求來完善財政監督體系和機制，為中期財政規劃改革的順利推行提供必要的制度環境。

（一）中期財政規劃管理要求依法監督

長期以來，我國地方政府經濟行為短期化現象較為嚴重，預算的前瞻性不夠，隨意性大。例如，在單一年度預算平衡機制下，地方政府對財政資金的安排一年一定，在預算執行時，經常出現政府臨時追加預算，造成“一年預算，預算一年”的現象時常發生，削弱了政府預算的嚴肅性。實施中期財政規劃，通過編制三年期滾動的財政規劃，一環扣一環，這就約束了那些隨意決策的行為，保證了政策實施的連續性。同時，通過實行中期財政規劃管理，那些重大項目的決策也趨于科學規范，項目支出的“碎片化”和隨機性減少，在一定程度上保證了項目支出的連續性。中期財政規劃管理使政府決策部署眼光更長遠，政府花錢受到的約束力加強。中期財政規劃在財政收支、項目收支等方面都必須按照相關法律規定安排預算，這要求財政監督也要依法監督，依法約束政府的短期決策行為，提高財政資金的使用效率。

（二）中期財政規劃管理要求政府預算公開、透明

中期財政規劃作為一項財政政策和管理工具，其實施效果取決于政府對財政收支的預測能力，編制的關鍵就是圍繞財政收支預測展開，反映未來三年政府預算收支的安排。因而，需要建立這樣的程序預測收支，即通過預算估計，使得在給定資源總量（收入預測）之下，將支出水平（支出預測）約束在與政策目標相匹配的水平之上。這一程序要求，預算收入和預算支出必須是真實明確和科學合理的，而對財政收支的預測和確定，都離不開政府預算公開、透明。政府預算公開、透明，就是將財政資金置于公眾的監督之下，把財政資金的來源和用途，向社會公眾交代清楚，方便公眾知曉財政資金的具體去向；反過來，預算的公開透明也會促使政府更加負責地實施財政決策，增強政府對未來財政政策走勢的前瞻性和可預見性。陽光是最好的防腐劑，預算不公開的政府是看不見的政府，而看不見的政府不可能是負責任的政府。政府預算信息公開透明，有助于公民對政府的監督，能夠體現民情民意，避免因少數人專斷決策發生可能的失誤，進而保障財政資金使用效率的提高以及財政資金運行的安全性和有效性。中期財政規劃要求政府預算公開透明，這也是各級財政監督機構履行財政監督職能的最基本要求。

（三）中期財政規劃管理要求全面監督

全面監督包括監督主體多元化和監督對象的“全口徑預算”。一方面，中期財政規劃管理離不開各部門的協同配合。各部門制定的中期規劃都是依據本級政府的戰略定位和政策重點，各部門的規劃需要動態協調、形成合力，以實現本級政府的財政目標。財政與宏觀綜合管理部門通過一定的宏觀經濟和財政收支預測來指導、平衡和約束部門預算，以提高預算編制尤其是項目編制的質量。中期財政規劃管理要求各部門協同配合，在財政監督方面，要求財政監督主體多元化，充分發揮人大、財政內部監督和財政外部監督的作用。

另一方面，中期財政規劃是中期預算的過渡形態，它是建立在全口徑預算基礎之上的。全口徑預算除了一般公共預算之外，還要涵蓋政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算，將來還可能有債務預算、稅式支出預算等，只有將這些政府收支都納入預算之內，才有可能對部門的中期發展規劃作出科學分析和判斷，制定的部門中期預算才能更加有效。中期財政規劃編制的內容主要包括兩部分：一是做好現行政策下財政收支的測算工作并發現問題；二是做好未來財政收支政策的改革方案和測算工作，即是要同時做好3—5年的預算估計工作和財政政策設計工作。因此，中期財政規劃要求財政監督的對象是全口徑的“四本預算”。

（四）中期財政規劃管理要求全過程監督

預算績效管理是中期財政績效框架的基礎工作之一。預算績效管理要求預算資金使用充分體現“以結果為導向”的績效理念，即是說，要求政府履行行政責任，在嚴格的財經紀律約束下，實現資金運行的合規和高效，提高資金分配的效率以及提供公共服務的效率。按照中期財政規劃管理的要求，部門預算績效目標和指標可以分為年度和中期兩個層面，對項目的考核更加注重中期政策效果，然后，對中期政策效果的評價再反饋到下一個中期財政規劃編制中。如果本輪中期規劃不能達標，尤其是約束性指標達不到目標，那么，就需要重新考慮預算資源配置問題。中期財政規劃在預算績效管理方面的這一特征，要求財政監督貫穿于財政預算的全過程，對財政預算實行全過程（包括預算前、預算中、預算后）的監督管理。

三、中期財政管理背景下完善財政監督的建議

財政監督既是國家經濟監督體系的重要組成部分，又是落實各項財政管理措施的重要手段。依據上述中期財政規劃改革對財政監督的要求，在實行中期財政規劃管理的背景下，進一步完善我國的財政監督體系和機制對于中期財政規劃改革的順利推行具有重要意義。

（一）依法監督，提高政府依法理財的能力

財政法治化是實施中期財政規劃管理的最重要前提。首先，依法監督、依法理財是在我國財政系統和長期的財政法治工作中形成的法治財政基本理念，是“依法治國”在財政工作中的重要體現。依法理財，事關國家治理，只有依法理財，才能提升國家財政治理能力。但是，目前我國在依法監督方面還存在許多問題。首先，財政監督法制建設尚不完善。目前僅有的一部財政監督綜合性法規——《財政部門監督辦法》，但法律效力不高，缺乏強制約束力；其他財政監督執法依據則由多部法律法規中的有關規定組成，因此，需要繼續完善財政監督方面的立法，以法的形式明確財政監督工作的主體、對象、內容、程序，提高財政監督各主體的法律意識，為財政監督提供法律保障。其次，制定財政監督操作規程，加強財政資金銀行賬戶和定期存款管理，做到日常監管和專項檢查相結合，財政監督與績效評價相結合。最后，完善責任追究制度，違法必究，嚴格依法履行各項財政監督，發揮財政監督的威力。

（二）完善預算公開透明的監督機制

政府預算公開、透明，是財政監督的必要條件。財政監督工作維護的是公共利益，必須堅持把公開透明貫穿于財政監督工作的全過程，把監督檢查的政策規定、進展情況、檢查結果公布于眾，保障人民群眾的知情權、參與權和監督權。

完善預算公開透明的監督機制，一是完善《政府信息公開條例》對預算信息公開的要求；二是提高預算公開信息的易讀性和公開的渠道；三是加大部門預算公開的力度，擴大預算知情率，讓社會公眾參與到財政監督中來。各部門公開的信息要規范、清晰、具體、詳細，通過提高政府預算的透明度，提高財政決策科學化、民主化水平，加強對財政資金使用情況的檢查，提高財政資金的運行效率，最終做到公開理財和民主理財。

（三）實施全方位監督

1、監督主體多元化。財政監督有三個層次的主體：第一層次的主體是立法機關——人民代表大會及其常委會和所屬審計部門的立法監督，主要負責對政府預算的合法性、真實性和效益性進行審計監督。第二層次的主體是財政部門的政府內部監督，主要負責對預算執行過程中財政資金的收支進行管理。第三層次的主體是社會公眾參與的社會監督。社會監督既能對人大監督形成民意壓力，又對政府部門的監督提出批評和建議。這一層次的監督是最重要、最有效的監督，直接體現了公共財政的理財民主化。財政監督以政府財政部門的監督為主體，發揮立法機關的監督作用，突出民主監督的地位。公共財政是陽光財政，就是讓廣大民眾有暢通的渠道獲得財政信息、了解財政決策過程，這本身就是財政監督的過程。因此，財政監督必須充分發揮社會公眾監督的作用。

2、監督對象是“全口徑預算”。新《預算法》規定我國預算實行“全口徑預算”，全口徑預算要求所有的政府收入都要納入到政府預算管理中，包括財政部門在行政層面對同級政府所有財政收入和財政支出的“全口徑”控制和監督，以及《預算法》中規定的“四本預算”。

3、健全財政監督體系。財政監督體系主要有財政監督、審計監督、稅務監督和社會監督，這四大監督體系的目標是一致的，但在監督檢查的對象、內容和方式上各有側重。實行中期財政規劃管理，要求各監督部門在監督對象、監督內容和監督方式上與其他監督機關明確分工，科學劃分職責權限，尤其是要加強與人大、紀檢監察、審計等部門的協調配合，建立溝通順暢的工作協調與信息共享機制，協調配合完成財政監督工作。

（四）強化全過程監督

1、在監督層次上對中期規劃管理實施全過程監督。財政監督主體從內部到外部，從政府到公眾，多層次、多角度對中期規劃管理全過程實施監督。在內部監督方面，監督的重點是預算編制和執行過程中財政法規、政策、制度的執行情況，監督財政資金運行、資金追加等程序是否合法，監督財政機關內各單位財務收支管理，從而發揮對預算資金全過程的預警、監測、分析、矯正的功能。

2、在監督過程上，做到事前、事中和事后全過程監督。中期財政規劃管理需要與國民經濟和社會發展五年規劃有機匹配，年度平衡和跨期平衡有機銜接，這都要求財政監督工作者及時更新監督理念，從大局出發，將監督工作貫穿于財政資金管理的各個方面，全面貫徹落實事前、事中、事后監督，尤其注重加強事前、事中監督，健全覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的財政監督機制，對財政資金進行動態控制，從而確保財政監督的科學性和系統性；加強對事前審核、事中跟蹤和事后檢查相關工作，確保財政監督的順利進行。

3、在監督機制上，創新財政監督機制，提高財政監督科學化、規范化水平。一是建立對中期財政規劃實施績效的考核機制和績效評價的指標體系，通過結果導向的績效評價來提高政府財政資金的效率和有效性。二是把監督的重心轉移到預算監管上來，促進建立預算編制、執行和監督相互協調、相互制衡的財政部門內部運行機制。三是完善監管成果運用機制，將監督結果與預算編制和資金分配掛鉤。

總之，隨著財政監督體系和機制的不斷完善，中期財政規劃管理將更加成熟和完善，政府預算的管理水平和治理能力也將提升到一個更高的層次。

（作者單位：中南財經政法大學財稅學院）

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