淺析新《種子法》對種子監管的規定

姜雄偉

（湖北省種子管理局，武漢430070）

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淺析新《種子法》對種子監管的規定

姜雄偉

（湖北省種子管理局，武漢430070）

現行《種子法》已施行15年，各界期望通過修訂《種子法》解決農作物種子生產、經營、管理行為中出現的新情況、新問題，促進種業健康發展。2015年11 月4日修訂后的《種子法》獲全國人大常委會通過，于2016年1月1日起施行。修訂前后《種子法》變化較大，現就新《種子法》涉及種子監管的內容進行簡要介紹。

1 強調規范管理行為（第1、70、71、72條）

重點體現在第九章法律責任，細化、加強了主管部門和人員責任，并從法律責任一章的最后提到了最前。

2 明確管理機構（第3、50、75、76、80條）

主管部門依然是農業、林業行政主管部門，但就生產經營假劣種子，包裝、標簽、檔案、分支機構設立等相關違法行為，未再明確工商行政管理機關的處罰權。同時規定種子執法相關工作可以由農業、林業主管部門所屬的綜合執法機構或受其委托的種子管理機構開展。

3 完善審定制度

3.1 品種審定（第15、17、21、23、92條） 保留國家和省級的兩級審定，但將品種審定辦法中的部分內容吸納到法律條文中，規定的更加細致。修訂前全國的29種主要農作物品種變更為5種。新增了“綠色通道”，育繁推一體化的企業（即當前農業部發證，注冊資本1億元以上的種子企業）可以自行完成試驗，提高品種審定效率，加速新成果的轉化。對俗稱停止推廣品種或者退出品種的管理進行了明確，經原審定委員會審核確認后，撤銷審定，由原公告部門發布公告，停止推廣、銷售。

3.2 引種（第19條） 審定品種適宜生態區域以外的，其他省、自治區、直轄市屬于同一適宜生態區域的地區引種農作物品種、林木良種，引種者應當將引種的品種和區域報所在省級主管部門備案（修訂前規定經所在省級主管部門同意后引種）。此處有3項內容需要明確，一是同一適宜生態區域如何劃定，由誰來劃定，通過何種方式公布等，否則黑龍江省審定的水稻品種，引種到海南省，主管部門無法定依據否定黑龍江省與海南省并非同一適宜生態區域；二是引種的概念，修訂前為引進種子，一般由引種的經營者向主管部門提出申請，但修訂后從字面理解傾向于引進種植，即使用者；三是引種備案未規定時限，同時對設立分支機構、專門經營不再分裝的包裝種子、受委托生產、代銷種子的備案也存在相同問題。

3.3 品種登記（第22、23條） 品種登記申請由省級農業主管部門書面審查，報農業部登記公告。對列入非主要農作物登記目錄的品種實行登記，要求推廣前應當登記。2015年11月5日，全國人大辦公廳關于《種子法》新聞發布會上，全國人大常委會法工委經濟法室副主任岳仲明稱“這里講的推廣，應當理解為各級國家農技推廣機構進行推廣”，條文中主要農作物品種的推廣也應這樣理解。反之，列入登記目錄的非主要農作物品種，在不登記的情況下，不通過各級國家農技推廣、不以登記品種的名義銷售，并不違反法律，不得對其自行推廣和銷售行為加以限制，不得進行處罰，即登記非主要農作物品種可以理解為非強制性的。

4 強化植物新品種保護（第73條）

將植物新品種保護由行政法規上升到法律，保護農業智力成果，保障品種權人及利害關系人的合法權益。同時，將侵權案件的管轄權下放到縣級，便于及時制止違法侵權行為。修訂后的《種子法》取消了因使用種子發生民事糾紛，通過協商、調解、仲裁、起訴解決的條文。僅強調了侵犯植物新品種權的，當事人協商解決，不愿協商或者協商不成的，品種權人或者利害關系人可以請求縣級以上主管部門調解，也可以直接向法院提起訴訟；當事人不履行協議或者調解未達成協議的，可以向法院提起訴訟。對于一般種子糾紛，行政主管部門是否就不予調解了呢？當然不會，2006年10月通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出“實現人民調解、行政調解、司法調解有機結合，更多采用調解方法，綜合運用法律、政策、經濟、行政等手段和教育、協商、疏導等辦法，把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態”。

《種子法》對于侵犯植物新品種的賠償計算方式、賠償數額，以及人民法院對此類訴訟的裁量標準進行了明確規定，這在行政法體系中是非常少見的。

5 許可證兩證歸一（第31、33條）

主要農作物（林木）種子生產許可證、農作物（林木）種子經營許可證合并為種子生產經營許可證，同時規定符合條件的種子企業才能辦理，而非修訂前規定的單位和個人。核發實行選育生產經營相結合企業的種子生產經營許可證的權利下放到了省級農業、林業主管部門，即省級可以核發有效區域為全國的許可證。許可證的辦證條件有待相應的部門規章進一步細化。

修訂過程中，部分企業提出許可證不注明生產地點，核發機構管轄區域內企業根據需要自行選擇生產地點的意見未被采納。

《種子法》對于許可證載明事項變更做出了時間要求，但未規定相應的處罰，當前部分企業在工商變更地址、法定代表人等信息后，遲遲不到許可證核發機關變更相關內容，信息平臺的數據得不到及時更正，公眾和主管部門無法掌握企業的正確信息。

6 檔案、包裝、標簽和使用說明、廣告

6.1 檔案（第36條） 規定生產經營者應當建立和保存生產經營檔案，對于生產經營者的理解可能出現歧義，按《種子法》第31條第2款中表述，生產經營者為申請辦理種子生產經營許可證的種子企業。是否僅源頭生產經營企業需要建立和保存種子生產經營檔案，專門經營不再分裝包裝種子的其他經營者不需要建立種子經營檔案呢？

6.2 包裝（第40條） 對于加工、包裝的規定與過去相同，未做修訂。

6.3 標簽和使用說明（第41、80條） 銷售的種子應當符合國家或者行業標準，附有標簽和使用說明。標簽應當標注的內容：（1）種子類別；（2）品種名稱；（3）品種審定或者登記編號；（4）品種適宜種植區域；（5）品種適宜種植季節；（6）生產經營者名稱；（7）生產經營者注冊地；（8）質量指標；（9）檢疫證明編號；（10）種子生產經營許可證編號；（11）信息代碼（不知道是指企業編制的防偽碼，還是主管部門建立的可追溯編碼）；（12）其他事項。銷售授權品種種子、進出口種子、轉基因植物品種種子的，需要標注相應內容。

種子生產經營者應當向種子使用者提供使用條件的說明、風險提示和有關咨詢服務。使用說明包括：（1）種子生產者信息；（2）種子的主要性狀；（3）主要栽培措施；（4）適應性；（5）其他使用條件的說明。使用說明是否包含風險提示有待商榷。

《種子法》第80條第（2）項規定，銷售的種子沒有使用說明，或者標簽內容不符合規定的才予以行政處罰，但對使用說明內容不符合規定的未規定處罰。

6.4 種子廣告（第42條） 主要性狀描述等與審定、登記公告不一致時，工商行政管理部門作為廣告監督管理的主管部門，可以對涉嫌違反《廣告法》及配套法規的行為依法進行查處。

7 農民自繁自用（第37條）

修訂期間，多數種子企業和種子監管人員對“農民個人自繁、自用的常規種子有剩余的，可以在集貿市場上出售、串換”的規定提出了異議，不好界定、不好監管、出了問題很難處理，還可能擾亂種子市場。出于農民種植習慣的考慮予以保留，限定為“當地集貿市場”，但需要明確的地方還有不少：一是如何定義“農民”，小農經濟時代比較好理解，指的是在農村從事農業生產、農作，并以收獲或者傭金為主要生活來源的公民。但隨著城鎮化、農民進城務工、土地流轉等變化，過去在一畝三分地上精耕細作的農民，與進城務工人員、農民企業家、種田大戶、合作社社員等進行了交匯，農民的概念越來越寬泛，如果家里有田地的、農村戶口的、從事與農業生產相關的人員將自己定義為農民從事種子經營行為，監管人員如何去反駁，如何有理有據地認定其并非農民？二是常規種子收獲后可以做種子使用，以小麥為例，收獲500kg/667m2，可以說是糧食，也可以說是種子，如果主產區的農民將幾十萬、幾百萬畝甚至更多田塊的產出物作為剩余種子拿出來出售，那還有種子企業什么事？三是當地集貿市場也待明確，當地是以行政區劃劃定，還是以實際距離計算，省際、縣際交匯地可能有多種選擇。集貿市場是指任意集貿市場還是特指從事農產品交易的集貿市場。當前各行各業推行“互聯網+”，農業部也在構建種子網上交易平臺，不少企業也構建網站宣傳、銷售種子，現在有本地論壇、網上超市，如果在當地注冊的網上農貿交易平臺上出售種子，應該如何認定？

8 損失賠償（第46條）

因種子質量問題，或者種子的標簽和使用說明標注的內容不真實，遭受損失的，種子使用者可以提出賠償要求。取消了出售種子的經營者為第一賠償責任人的規定，修訂為種子使用者可以向出售種子的經營者、生產者或者其他經營者要求賠償。對于生產者的理解，制種企業和分裝單位為同一家時無異議；制種企業和分裝單位為不同企業時，生產者是指從事種子生產的制種企業，還是沿用農業部農作物種子標簽通則中的生產商（即分裝單位），有待明確。

9 檢測與檢驗

9.1 檢測（第47條） 一是農業、林業主管部門可以自行進行檢測，不必委托種子質量檢驗機構進行。二是對于國家規定的方法，應是國家標準、行業標準確定的，地方標準和企業標準明確的方法不能適用。三是快速檢測方法，快速檢測方法是指從樣品制備到出具檢測結果的整個檢測過程能夠在短時間內完成的檢測方法，包括在樣品制備、試驗準備、操作過程和自動化上加以簡化的方法。目前，國際上對“短時間”的共識主要在于3方面：（1）對理化指標的檢測分析在2h內完成；（2）應用于現場檢測的能夠在30min內完成；（3）與傳統方法相比，能夠縮短1/2或1/3時間。四是對種子品種進行檢測，是否特指品種真實性，有待明確。五是可以作為行政處罰依據，肯定不能作為刑事案件的定案依據，但是否可以作為民事糾紛中過錯責任劃定依據有待明確。六是對存在異議的復檢不得采用同一檢測方法，需要明確異議復檢的條件，如果多數、甚至所有的被檢查人對檢測結果有異議，快速檢測方法將毫無存在的必要。

9.2 檢驗（第48條） 不論檢測或者檢驗，都需要依據相關的標準進行。《標準化法》第6、7、14、20條規定：國家標準由國務院標準化行政主管部門制定，對沒有國家標準而又需要，可以由國務院有關行政主管部門制定行業標準。在公布國家標準之后，該項行業標準即行廢止。國家標準和行業標準分為強制性標準和推薦性標準，強制性標準必須執行。生產、銷售、進口不符合強制性標準的產品的，由法律、行政法規規定的行政主管部門依法處理。1990年國際技術監督局的標準化法條文解釋：推薦性標準，國家鼓勵企業自愿采用是指：（1）推薦性標準，企業自愿采用；（2）國家將采取優惠措施，鼓勵企業采用推薦性標準。推薦性標準一旦納入指令性文件，將具有相應的行政約束力。

10 假劣種子的認定

10.1 假種子（第49條第2款） 5種情形認定為假種子：（1）以非種子冒充種子的；（2）以此品種種子冒充其他品種種子的；（3）種子種類與標簽標注的內容不符的；（4）品種與標簽標注不符的；（5）沒有標簽的。產地與標簽標注的內容不符的，不再認定為假種子，在標簽規定中也未明確要求標注。如果不出臺相應配套規定，在種子包裝袋表面不標注或者錯標產地的，主管部門將無法監管。

10.2 劣種子（第49條第3款） 3種情形認定為劣種子：（1）質量低于國家規定標準的；（2）質量低于標簽標注指標的；（3）帶有國家規定的檢疫性有害生物的。修訂后刪除的“因變質不能作為種子使用的”、“雜草種子的比率超過規定的”都囊括在國家規定標準中。

11 監管措施（第50、88條）

修訂后監管措施得到了顯著加強，可以更有效地防控種子流通環節中發現的違法行為。執法人員依法履行種子監督檢查職責時，有權采取：一是進入生產經營場所（應包括在生產經營場所內居住，或者在住宅內從事生產經營活動的）進行現場檢查；二是對種子進行取樣檢測、試驗或者檢驗；三是查閱、復制有關合同、票據、賬簿、生產經營檔案及其他有關資料；四是查封、扣押有證據證明違法生產經營的種子，以及用于違法生產經營的工具、設備及運輸工具等（修訂前對于農作物種子除涉及侵權和轉基因外，僅可以先予登記保存）；五是查封違法從事種子生產經營活動的場所。

對拒絕、阻撓執法人員依法監督檢查的，處以罰款，可以責令停產停業整頓，但有待明確責令停產停業整頓具體時限。

12 降低用種標準（第53條）

滿足不可抗力原因、生產需要、沒有其他解決辦法的情況下，必須使用低于國家標準或者地方規定標準的農作物種子的，應當經用種地縣級以上人民政府批準，林木種子經用種地省級人民政府批準。這里說的是人民政府批準，而非人民政府的農業、林業主管部門批準。

13 法律責任

一是加大了各類違法行為的處罰力度，如生產經營假種子的由5~10倍變更為10~20倍，俗稱無證生產經營的由1~3倍變更為3~5倍，俗稱未審先推的罰款金額由1萬~5萬元變更為2萬~20萬元等。

二是增加了對違法企業法定代表人和直接負責主管人員的限制性規定，生產經營假劣種子的，是刑法執行完畢之日起5年內不得擔任種子企業的法定代表人、高級管理人員；俗稱無證生產經營的，自處罰決定作出之日起5年內不得擔任種子企業的法定代表人、高級管理人員。

三是引入了貨值金額的概念。以生產經營假種子為例，有違法所得一般比沒有違法所得社會危害大，但違法所得100元的，按最高10倍的罰款即1000元，卻比沒有違法所得最低罰款金額2000元低，有失公平。對于罰款的規定中，用貨值金額取代了違法所得，避免歧義，且大幅加大了處罰力度。《產品質量法》第72條規定：貨值金額以違法生產、銷售產品的標價計算；沒有標價的，按照同類產品的市場價格計算。《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理生產、銷售偽劣商品刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第2條規定：貨值金額以違法生產、銷售的偽劣產品的標價計算；沒有標價的，按照同類合格產品的市場中間價格計算。貨值金額難以確定的，按照國家計劃委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部1997年4月22日聯合發布的《扣押、追繳、沒收物品估價管理辦法》的規定，委托指定的估價機構確定。

收稿日期：（2015-11-23）