滾動預算改革對高校預算編制的影響研究

■/倫宗健　付秋穎

滾動預算改革對高校預算編制的影響研究

■/倫宗健付秋穎

高校預算是國家財政預算體系的組成部分，中期財政規劃和滾動預算改革的實施必定對高校預算工作產生重要影響，文章分析了現行高校預算編制的普遍做法及存在的問題，闡述了高校實施滾動預算的意義所在，并提出了推進高校滾動預算編制工作的路徑，以期對下一步高校滾動預算工作的開展有所裨益。

高校滾動預算預算編制

自2000年實施部門預算改革以來，相關的政策和法規陸續出臺，作為公共財政制度基礎的預算管理制度不斷完善，為部門滾動預算的編制奠定了制度基礎。2014年8月，新《預算法》審議通過并于2015年施行，新《預算法》強調建立跨年度預算平衡機制，設立預算穩定調節基金，這為實行中期財政規劃管理，編報三年滾動財政規劃打下基礎。2015年1月，國務院印發《關于實行中期財政規劃管理的意見》，部署了中期財政規劃管理的總體要求、主要內容、編制主體及組織實施程序等，要求結合國民經濟和社會發展五年規劃編制三年滾動規劃。中國財政收支管理的戰略性轉型正悄然而至。

高校屬于財政補助事業單位，高校預算是國家財政預算體系的組成部分，國家財稅體制的一系列改革必然對高校的發展產生深遠影響，也對高校傳統的預算編制工作造成一定的沖擊。高校必須在國家財政收支管理改革的大潮中順勢而為，及時采取應對措施。因此，高校的滾動預算編制改革勢在必行。

一、滾動預算的概念界定

滾動預算區別于傳統的定期預算，它將預算期間與會計年度完全分離，根據預算的執行情況并結合國家財稅體制和教育體制改革的推進，不斷延伸補充預算期間，使預算期間保持固定不變，進而形成以預算基期為起點，一個固定的時間段滾動一次的預算編制和管理方法。表面看來，滾動預算與傳統預算的重要區別僅在于預算期間是否固定，實則體現出現代預算管理理念和方式質的提升，能夠充分發揮預算的指導和控制作用。因此，高校應將滾動預算改革作為深化預算管理制度改革的重點方向。當然，滾動預算的編制相對復雜，在編制的初期階段，可以將滾動期間適當延長，隨著預算的執行再逐漸縮短滾動期間。

二、現行高校預算編制的普遍做法及存在的問題

（一）現行高校預算編制的普遍做法

目前，高校普遍要編制部門預算和校內預算兩套預算，部門預算用于財政管理，校內預算用于內部管理。原則上講，兩套預算應該一致，但由于編報口徑和側重點不同，且在編報的方法和時間上也有所差異，造成高校預算“兩張皮”。目前，高校部門預算普遍實行“二上二下”的編制流程，一般在預算年度前一年的6月份就開始了“一上”預算的編制，啟動時間較早。各個高校每年按照教育部門和財政部門的具體編制要求編制預算，分析本年度的預算編制和執行情況，結合學校下年度的工作安排，草擬下年度部門收支預算，“二上”則一般要到預算年度前一年的12月份，根據財政部門批復形成最終的預算。而校內預算的啟動時間或早或晚，早的一般在預算年度前一年的9月份，晚的則可能在預算年度的年初。

無論是部門預算還是校內預算，收入的測算方式基本相同，根據經費的來源途徑與相關業務處室進行溝通，測算學校的總體收入能力。當前，高校的收入來源渠道呈現多元化，其中財政補助收入和上級補助收入受政府的撥款政策影響較大，而財政補助收入中的專項資金尤甚。事業收入中，教育事業收入根據學生人數和收費標準進行測算，科研事業收入根據往年實現情況和本年申報情況進行估算。附屬單位上繳收入、其他收入根據上年實際收入和主要影響因素變動進行調整。

支出預算的測算，部門預算和校內預算是有所區別的。部門預算中的支出預算分為基本支出和項目支出兩類，其中基本支出又從人員和公用兩個維度進一步細分，所有支出均按照經濟分類科目編制；項目支出則根據財政政策，按照財政部門下達的項目批復編制。校內預算中的支出預算由基本支出和發展性支出組成，均以項目的方式管理，基本支出也分為人員支出和公用支出兩類，其中人員支出分為工資、津貼、社會保險費等，與部門預算差別不大;公用支出則不同于部門預算按照經濟分類科目編制，而是拆分為部門運行經費、后勤運行經費、校級專項等眾多項目;發展性支出立足于教學質量和學科水平的提升，一般根據學校的中長期發展規劃針對性安排。

（二）目前高校預算編制存在的問題

1.部門預算與年度發展計劃脫節。部門預算編制分“一上”“一下”“二上”“二下”四個階段，往往需要提前半年編制，而下一年度工作規劃一般在年末制定，導致部門預算和下一年度工作規劃不一致，必須對部門預算進行適當調整，否則工作規劃難以有效執行，但現實情況是預算調整流程繁瑣、審批嚴格，為保證年度發展規劃的有效執行，高校往往會在未經財政部門批準的情況下擅自變更預算，造成預算執行與預算批復的不一致。

2.部門預算和校內預算“兩張皮”。由于部門預算和校內預算填報口徑和側重點不同，部門預算適用于財政管理，校內預算適用于內部管理，同時兩者在編報時間上也有較大差異，部門預算“一上”比校內預算啟動時間要早，而部門預算中“二下”批復財政撥款數額的時間又比較晚，造成部門預算和校內預算無法有效銜接，部門預算和校內預算“兩張皮”。

3.預算編報質量有待提高。無論是部門預算還是校內預算，名義上采用零基預算，在實際預算編制中并沒有完全基于部門實際業務需求核定其預算支出水平，缺乏對項目需求的充分論證，仍簡單地采用“上年基數+本年變動”的編制方式，部門預算指標核定數額受原有項目和數額影響較大，難以有效改變部門間資金分配不合理的局面，預算缺口越做越大，影響高校穩定發展。

4.預算績效評價體系尚未建立。高校作為財政補助事業單位，更加注重公共服務職能，沒有成本核算的內在動力，運營成本主要通過國家財政支持補償，長此以往造成高校“重爭取輕管理”“重支出輕績效”的預算管理局面，支出行為缺乏責任意識和績效意識，沒有建立有效的預算績效評價體系，影響高校資金使用效率和效益。

三、實施滾動預算的積極意義

（一）有助于落實事業發展規劃

通過實施滾動預算，打破傳統年度預算的時間限制，形成跨年度預算平衡理念，培養學校領導層的戰略意識，用持續發展的眼光統籌學校各項工作，始終保持對未來幾年的全盤考慮和規劃，時刻關注所制定的事業發展規劃能否有效推動學校預期發展目標的實現，一旦發生偏離，及時采取有效措施，防患于未然，確保各項工作有條不紊進行。

（二）有助于提高預算編報質量

高校編制滾動預算應以學年度為單位選擇預算基期，并始終鎖定該預算期間，根據國家教育改革要求，結合自身實際，在預算執行過程中不斷調整、延續預算，使得預算與實際基本契合，各項工作的不確定性不斷降低，原有預算由粗變細，并加入新的預算，經過不斷地滾動與調整，使預算編制的準確性始終保持在一個較高的水平。

（三）有助于提高資金的使用效能

實施滾動預算能夠充分利用沉淀資金，顯著提高資金使用效能。通過建立預算項目庫，根據輕重緩急原則對項目進行分類和排序，在年度收入總量一定的前提下，加大統籌協調力度，整合并激活存量資金，在學校中長期發展規劃的框架指引下，集中財力著重解決事關學校事業發展全局的重點項目和重大工程，進一步提高了資金的使用效能。

（四）有助于推動績效評價工作

構建財政支出績效評價框體系是我國財政體制改革的方向之一，也是高校滾動預算管理的重要內容，實施滾動預算能夠有效改善“重爭取輕管理”“重支出輕績效”預算管理格局。滾動預算通過加強預算項目的過程管理，提高資金使用透明度，建立跨年度績效評價機制，待項目結束時開展全面績效評價。這種績效評價模式動靜結合，更加全面、準確、客觀。

由此可見，滾動預算的編制方式是靜態和動態的結合。動態是指預算期間的延續性，彌補了定期預算在制定學校長期發展規劃方面的不足;而靜態則指年度預算的穩定性，通過零基預算的方式編制本年度詳細工作計劃。滾動預算通過靜態和動態的結合，全面提升了高校管理工作。

四、推進高校滾動預算編制工作的路徑

（一）提高滾動預算重視程度

預算編制是學校各項工作的龍頭，做好預算編制工作能夠更好地推進其他各項工作的順利開展。但預算編制工作不只是財務部門的工作，是依靠全校力量才能做好的，而滾動預算的編制更是將預算這個面推向縱深。對于滾動預算工作，學校領導層應高度重視，按照跨年度預算平衡理念，成立中期規劃編制工作領導小組，統籌協調滾動預算編制工作，確保滾動預算真正落到實處。

（二）確定滾動預算編制周期

目前高校的滾動預算編制工作剛剛啟動，缺乏管理經驗。與此同時，宏觀經濟進入常態化調整期，國家財稅體制改革不斷深化，在此背景下，高校滾動預算的編制每三年作為一個周期較為合適。科學細化本年預算，在發展規劃的指引下粗略編制后兩年預算，在調整當年預算的同時也要考慮后兩年的預算調整。這樣能夠保證學校中長期發展規劃的穩定性和連續性，統籌安排資金，將各個院系、部門的工作目標和計劃都納入到學校總體發展規劃，充分發揮預算的動態指導性。

（三）建立滾動預算項目庫

滾動預算編制的核心工作是項目支出的編制，高校必須規范和加強預算項目支出管理，建立三年滾動項目庫，全周期滾動管理。項目庫直接影響到項目的預算安排和預算額度，只有納入項目庫的項目才能予以安排預算，否則不予安排預算。項目入庫必須經過嚴格審核評議，要做到立項依據充分、實施期限明確、預算需求合理等;要設定明確的績效考核目標，并量化為具體的考核指標，將其作為預算安排的重要依據。

（四）正確編制高校滾動預算

對于收入滾動預算的編制，首先根據收入總量與財政政策之間的相關性，合理估算下一年度的收入總量，建立收入總量預測模型，并充分考慮未來幾年的學校發展、經濟形勢及學生人數等因素的變動情況，進行系統地分析和論證，對模型不斷進行修正，實現學校收入總量滾動預算。其次根據收入結構與財政政策之間的相關性，建立收入結構預測模型，并充分考慮影響收入結構的各項指標的變動，實現學校收入結構滾動預算。

對于支出滾動預算的編制，首先要根據學校收入總量滾動預算，堅持“以收定支、收支平衡”的基本原則，統籌安排項目支出，并且嚴格控制項目支出限額，量化支出的變動幅度，實現學校支出總量滾動預算;其次要結合學校中長期發展規劃，按照輕重緩急的原則，合理確定財務支出結構，協調各個部門、院系在資金供給端的矛盾，實現學校支出結構滾動預算。

五、結束語

高校應深刻認識到，編制滾動預算是國家政策法規明確規定的，是國家深化財稅體制改革的重要舉措，也是預算體制改革對高校預算管理工作提出的新要求。高校要積極主動適應國家財稅體制改革的新常態，準確把握中期財政規劃編制的內涵，結合自身辦學定位和發展規劃，認真組織編制學校滾動預算并科學論證，提高預算編制的連續性，增強收支安排的科學性，充分發揮資金使用績效，推動高校持續、健康發展。

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◇作者信息：濰坊學院，會計師、注冊稅務師，研究方向:財務理論研究

山東工業技師學院，講師，研究方向:財務理論研究

◇責任編輯：羅敏

◇責任校對：羅敏

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