城市公用事業(yè)特許投標(biāo)中的問題及對策研究

◎柯常達(dá)

城市公用事業(yè)特許投標(biāo)中的問題及對策研究

◎柯常達(dá)

城市公用事業(yè)關(guān)乎民生大計(jì)，舊供給體制已經(jīng)難以滿足群眾需求，改革勢在必行。在引入特許投標(biāo)制后，我國城市公用事業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)在質(zhì)量、效率等方面均有一定提高，但是國情的不同使得該制度在中國顯得有些水土不服，比如監(jiān)管體系不健全、信息不暢、民眾參與性不足等。這些問題都有待在制度實(shí)行過程中解決，如完善制度、提升公民意識等。本文將對問題與對策進(jìn)行探討。

城市公用事業(yè) 特許投標(biāo) 問題 對策

城市公用事業(yè)的發(fā)展，關(guān)系到整個(gè)城市的現(xiàn)代化水平及市民整體生活水平。新中國成立以來，我國城市公用事業(yè)的運(yùn)營一直掌控在政府手中，政府控制了集資、建設(shè)、管理的全過程，壟斷色彩濃厚。在新中國成立初期，政府壟斷模式有利于集中力量辦大事，利用有限的資金迅速發(fā)展城市公用事業(yè)、滿足市民需求。但是，隨著改革開放后國家經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)行，政府壟斷的弊端日益顯現(xiàn)：效率低下、資金不足、產(chǎn)品單一等等。為了解決這些問題，使我國城市公用事業(yè)更好更快發(fā)展，政府開始著力推進(jìn)城市公用事業(yè)改革。

20世紀(jì)70年代，隨著公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，特許投標(biāo)制被廣泛應(yīng)用到公共部門的管理中。特許投標(biāo)制度利用外部力量迫使企業(yè)提高經(jīng)營效率，在一定程度上解決了管制者與企業(yè)之間的信息不對稱的問題，大大減輕了管制者的負(fù)擔(dān)。我國也從20世紀(jì)80年代開始，在國家基本建設(shè)項(xiàng)目、機(jī)械成套設(shè)備、進(jìn)口機(jī)電設(shè)備、科研課題、出口商品配額、項(xiàng)目融資等領(lǐng)域推行招投標(biāo)制度。實(shí)踐過程中，我國政府不斷摸索和積累經(jīng)驗(yàn)，并借鑒國外的通行做法，相繼制定和頒布了一些部門和地方性法規(guī)或規(guī)章，對指導(dǎo)和規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)工作起了重要作用。2000年1月1日，《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》正式實(shí)施。2002年12月，原建設(shè)部發(fā)出了《關(guān)于加快城市公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，指出要通過招投標(biāo)引入競爭機(jī)制，盡快形成與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的市政行業(yè)體系。

隨著多年來的實(shí)踐與運(yùn)用，特許投標(biāo)制度在我國有許多獲得成功的范例，但是也出現(xiàn)了諸多問題，本文將對出現(xiàn)的問題進(jìn)行深入探討并提出相應(yīng)對策建議。

一、相關(guān)概念解釋

（一）城市公用事業(yè)

城市公用事業(yè)這一概念，是在我國長期行業(yè)行政管理?xiàng)l塊分工體制上形成的，是指由國家城市建設(shè)行政主管部門（原建設(shè)部，現(xiàn)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部）分工進(jìn)行行業(yè)管理，具體由城市政府組織實(shí)施管理的部分城市基礎(chǔ)設(shè)施，具體包括：供電、供水、供熱、供氣、交通、通信、垃圾處理、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生等。

城市公用事業(yè)常稱公用事業(yè)或市政公用事業(yè)。有學(xué)者認(rèn)為，公用事業(yè)即基礎(chǔ)設(shè)施，指那些在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)生活中處于基礎(chǔ)地位的產(chǎn)業(yè)或設(shè)施。也有學(xué)者認(rèn)為，市政公用事業(yè)與城市基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)系緊密，它是城市基礎(chǔ)設(shè)施中更直接地服務(wù)于城市生產(chǎn)、流通和居民生活的那一部分，側(cè)重于依托基礎(chǔ)設(shè)施來為城市居民、企事業(yè)單位提供服務(wù)。

總的來說，對于城市公用事業(yè)的定義及范圍，不同學(xué)者見仁見智。根據(jù)原建設(shè)部2002年發(fā)出的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，納入特許經(jīng)營、特許投標(biāo)范圍的有：城市供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理及公共交通等直接關(guān)系社會(huì)公共利益和涉及有限公共資源配置的行業(yè)。2005年原建設(shè)部在《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》中這么定義市政公用事業(yè)：為城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活提供必需的普遍服務(wù)的行業(yè)，主要包括城市供水排水和污水處理、供氣、集中供熱、城市道路和公共交通、環(huán)境衛(wèi)生和垃圾處理以及園林綠化等。本文所探討的內(nèi)容中的城市公用事業(yè)則可理解為這個(gè)范圍內(nèi)的城市公用事業(yè)。

城市公用事業(yè)通常具備如下特征：一定的自然壟斷性；一定的公益性；生產(chǎn)經(jīng)營的區(qū)域性；基礎(chǔ)性。

（二）特許投標(biāo)

特許投標(biāo)制度指的是這樣一種制度，政府在提供公共服務(wù)和某種公用事業(yè)服務(wù)時(shí)，先通過公開招投標(biāo)的形式，給予在競標(biāo)中獲勝的企業(yè)以壟斷經(jīng)營權(quán)，同時(shí)，為了給予企業(yè)不斷提高內(nèi)部效率的壓力，這種壟斷經(jīng)營權(quán)是有時(shí)間限制的，一定期限之后，再由競爭投標(biāo)來決定將特許權(quán)授予那些能夠以更低價(jià)格提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的企業(yè)。

特許投標(biāo)通過拍賣或者招投標(biāo)的方式，準(zhǔn)予多家企業(yè)競爭某一產(chǎn)品或服務(wù)的特許經(jīng)營權(quán)，最終中標(biāo)的企業(yè)通常是最具效率的，它或者是同等價(jià)格水平下的質(zhì)量最高者，或者同等質(zhì)量下價(jià)格最低者；或者是要求補(bǔ)貼最少者，或者是最能接受政府預(yù)定方案者。而且，由于特許經(jīng)營權(quán)是有年限限制的，如果這一企業(yè)不思進(jìn)取，那么在下一輪的投標(biāo)中，它將被淘汰出局。因此，在合同期限內(nèi)，市場上雖然沒有直接競爭者，但一直存在著爭取下一輪合同的潛在競爭者，這種潛在的競爭為合同按質(zhì)量實(shí)施提供了有效保證。為繼續(xù)獲取特許投標(biāo)合同，中標(biāo)企業(yè)必將不斷革新，降低成本，改進(jìn)質(zhì)量和提高效率。

當(dāng)然，特許投標(biāo)制度取得了一定的效果，并被推廣，但在實(shí)施過程中也出現(xiàn)了各種問題，比如未能確保有效競爭等。下面，我們將對此進(jìn)行討論。

（三）城市公用事業(yè)特許投標(biāo)

城市公用事業(yè)特許投標(biāo)，在很大程度上可以理解為市政公用事業(yè)特許經(jīng)營，“是指政府按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，通過市場競爭機(jī)制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營某項(xiàng)市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供某項(xiàng)服務(wù)的制度。”①

二、城市公用事業(yè)特許投標(biāo)中問題三維分析

（一）城市公用事業(yè)招標(biāo)者角度

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，國務(wù)院建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)全國市政公用事業(yè)特許經(jīng)營活動(dòng)的指導(dǎo)和監(jiān)督工作，省、自治區(qū)人民政府建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營活動(dòng)的指導(dǎo)和監(jiān)督工作。直轄市、市、縣人民政府市政公用事業(yè)主管部門依據(jù)人民政府的授權(quán)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營的具體實(shí)施。②所以，城市公用事業(yè)的招標(biāo)者就是直轄市、市、縣人民政府市政公用事業(yè)主管部門（以下簡稱主管部門）。主管部門在招標(biāo)過程中，由于法律不完善、體制不健全等原因，產(chǎn)生了許多問題。

⒈決策科學(xué)性不足：招標(biāo)盲目性與主動(dòng)性。城市公用事業(yè)涉及多個(gè)行業(yè)，如水、電、氣等，再加上其基礎(chǔ)性、公益性、區(qū)域性、規(guī)模性等特點(diǎn)，這就決定了城市公用事業(yè)的改革、建設(shè)與發(fā)展必然是一個(gè)系統(tǒng)工程。一方面，如果某項(xiàng)目不系統(tǒng)地、科學(xué)地論證其必要性和可行性，而盲目地進(jìn)行招投標(biāo)，就很容易牽動(dòng)大局，影響其他行業(yè)的建設(shè)，更有甚者會(huì)擾亂民生。譬如許多城市的道路鋪了又挖，挖了又鋪，不斷折騰，還有某個(gè)城市的所謂景觀改造，這些都不僅是財(cái)政資源的浪費(fèi)，而且給民眾生活帶來極大不便。決策科學(xué)性不足常體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)的拍腦袋決策。“2007年1月至11月，全國審計(jì)機(jī)關(guān)共查出因決策失誤和工程建設(shè)、公務(wù)消費(fèi)等活動(dòng)中的損失浪費(fèi)問題金額達(dá)271億元。在對三九企業(yè)集團(tuán)等8戶中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，因違反決策程序、決策失誤和管理不善等，造成損失或潛在損失高達(dá)54.87億元，國有資產(chǎn)流失13.97億元。”③另一方面，中國目前財(cái)政體制的缺陷導(dǎo)致了公共部門年末突擊花錢的現(xiàn)象，而國家對突擊花錢的監(jiān)管缺失在一定程度上促發(fā)了公用事業(yè)主管部門隨意招投標(biāo)的主動(dòng)性。

所以，城市公用事業(yè)的招投標(biāo)應(yīng)該是根據(jù)需求，依項(xiàng)目的必要性和可行性，而不是為了招標(biāo)而招標(biāo)。

⒉主管部門管理者心理：安于現(xiàn)狀的心態(tài)。公共部門管理者在履職過程中，常常處于一種人浮于事的狀態(tài)，特別是在中國公務(wù)員體制中“只進(jìn)不出”的常態(tài)更加劇了這種現(xiàn)象。人員的流動(dòng)機(jī)制、競爭機(jī)制沒有形成，干多干少都一樣的心態(tài)在公務(wù)員隊(duì)伍中泛濫，他們更愿意得過且過、避免出錯(cuò)。這在招投標(biāo)的過程中也顯露無疑。當(dāng)新一期的招投標(biāo)到來的時(shí)候，主管部門管理者更樂于讓原來的中標(biāo)者繼續(xù)中標(biāo)，這樣就可以保持現(xiàn)狀，避免了中標(biāo)者轉(zhuǎn)變而帶來的繁瑣手續(xù)和業(yè)務(wù)適應(yīng)。新中標(biāo)者固然有可能帶來效率等方面的提高，但這對管理者并不能帶來好處，反而一旦新中標(biāo)者出現(xiàn)問題，那民眾就很容易歸罪于管理者。所以，寧愿不進(jìn)步，也不能冒險(xiǎn)。而管理者這種安于現(xiàn)狀的心態(tài)也與“思維定式效應(yīng)”形成作用與反作用，管理者按已有的經(jīng)驗(yàn)和思維規(guī)律，在反復(fù)使用中形成了比較穩(wěn)定的、定型化了的思維路線、方式、程序和模式。這也直接導(dǎo)致了特許投標(biāo)引入競爭機(jī)制目的的喪失。

當(dāng)然，主管部門人員激勵(lì)機(jī)制的不完善也是管理者安于現(xiàn)狀的一個(gè)重要原因。與企業(yè)不同，政府官員的目標(biāo)往往不是公共利益的最大化，而是機(jī)構(gòu)及人員規(guī)模的最大化，以此增加自己的升遷機(jī)會(huì)和擴(kuò)大自己的勢力范圍。不完善的激勵(lì)機(jī)制讓管理者即使面對更好的投標(biāo)者也常常無動(dòng)于衷。

⒊尋租：利益驅(qū)動(dòng)帶來鉆制度空子現(xiàn)象。城市公用事業(yè)特許投標(biāo)制度實(shí)質(zhì)上是一種政府干預(yù)市場的行為，當(dāng)然，這種行為是必要的。政府干預(yù)很容易帶來以“租金”形式出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)利益。布坎南是這么定義租金的，其指支付給資源所有者款項(xiàng)中超過那些資源在任何可替代的用途中所得款項(xiàng)的那一部分，是超過機(jī)會(huì)成本的收入。在現(xiàn)代尋租理論中，一切利用行政權(quán)力大發(fā)橫財(cái)?shù)幕顒?dòng)都可以稱為尋租活動(dòng)，其特點(diǎn)是利用各種合法或非法的手段（如游說、疏通、拉關(guān)系、走后門等），以獲得擁有租金的特權(quán)。而尋租導(dǎo)致的是資源配置扭曲和無效率，作為一種非生產(chǎn)性活動(dòng)，其不增加任何新產(chǎn)品或新財(cái)富，只不過改變生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。

尋租現(xiàn)象在公共部門屢見不鮮，在城市公用事業(yè)特許投標(biāo)過程中也難以避免。招標(biāo)者和投標(biāo)者的勾結(jié)最直接的就是損害公眾的利益。一方面，納稅人的錢沒能得到充分使用，而是直接或者間接地流入招標(biāo)者和投標(biāo)者的口袋；另一方面，即使公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)難以滿足群眾需求，群眾也難以找到很好的解決辦法，因?yàn)檎袠?biāo)者在成為“管制俘虜”的情況下無法出來主持公道，群眾只能接受劣質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)。

⒋監(jiān)管體系不健全。城市公用事業(yè)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)、外部經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)性、社會(huì)性等屬性，這就決定了單純的市場機(jī)制無法實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)，因而政府必須加強(qiáng)對該領(lǐng)域的調(diào)控，監(jiān)管無疑是政府加強(qiáng)調(diào)控的重要方式。但是政府一般都在一種信息不對稱的環(huán)境中工作，企業(yè)往往擁有比政府更多的關(guān)于公共物品和服務(wù)方面的信息尤其是成本、價(jià)格方面的信息。目前，我國城市公用事業(yè)政府監(jiān)管體系還存在不少漏洞，比如：監(jiān)管法規(guī)建設(shè)滯后，無法適應(yīng)政府監(jiān)管的需要；監(jiān)管機(jī)構(gòu)間權(quán)責(zé)模糊，缺乏制度性協(xié)調(diào)機(jī)制；監(jiān)管方式單一，無法適應(yīng)市場化改革的需要。

而且，監(jiān)管者本身也需要被監(jiān)管，這樣才能保證監(jiān)管是公正的。在西方國家，監(jiān)管需要立法提供法律依據(jù)，監(jiān)管部門要得到國會(huì)的特別授權(quán)，受監(jiān)管企業(yè)可以根據(jù)普通法和行政法對政府的監(jiān)管行為提出法律訴訟。而我國在這方面顯然做得還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

（二）投標(biāo)者角度

城市公用事業(yè)特許投標(biāo)者通常為企業(yè)。

⒈競爭不足。特許投標(biāo)制度使企業(yè)通過競爭提高了效率，同時(shí)使政府大大減輕了負(fù)擔(dān)。但是在實(shí)踐中，特許投標(biāo)制度依然存在競爭不足的問題。原因大致有如下三個(gè)：一是信息不充分，投標(biāo)者難以掌握足夠的信息理性制定投資決策。二是存在著投標(biāo)者串謀的可能性，企業(yè)以盈利為目的，為了獲得最大化利益，投標(biāo)企業(yè)之間就可能事先進(jìn)行妥協(xié)與合謀，進(jìn)行聯(lián)合騙標(biāo)。特別是在投標(biāo)企業(yè)數(shù)量較少時(shí)，聯(lián)合騙標(biāo)的可能性就越大。三是新加入競爭的企業(yè)比已獲得過特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)處于明顯劣勢。現(xiàn)有企業(yè)在成本、需求等方面所掌握的信息明顯比新加入的投標(biāo)企業(yè)更充分。因此，新企業(yè)在這種情況下往往無法或難以進(jìn)行競爭。

昆明自來水的招商引資項(xiàng)目是一個(gè)典型案例。從企業(yè)改制、項(xiàng)目確定、發(fā)布招商方案到招標(biāo)投標(biāo)，政府和企業(yè)為之投入了大量的人力物力，但最后僅有中法控股香港有限公司、西班牙阿格巴水集團(tuán)以及威立雅水務(wù)南中國有限公司正式報(bào)名并通過資格預(yù)審。而至2004年12月10日省產(chǎn)權(quán)交易中心組織投資申請文件開標(biāo)時(shí)，前兩家又做出了放棄的決定，最后僅有威立雅-中信泰富聯(lián)合體報(bào)價(jià)10.5億元，成為了競標(biāo)過程中政府唯一的談判對象。競爭不足所帶來的弊端就顯現(xiàn)出來了：政府因?yàn)闆]有選擇的余地，進(jìn)而有可能在談判中讓步；政府只能接受唯一的報(bào)價(jià)而不可能獲得更高的轉(zhuǎn)讓價(jià)格；政府在談判的過程中信息來源較少等。

招投標(biāo)的精神，通過公開的發(fā)布要約和競爭投標(biāo)從競標(biāo)方中選擇成本最低（運(yùn)營）、出價(jià)最高（轉(zhuǎn)讓）或其他條件最為優(yōu)惠的一方作為合作對象，在這種情況下顯然難以體現(xiàn)。

⒉信息不暢。信息不暢的問題主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是二輪投標(biāo)不公平性。一方面，在位企業(yè)往往比新加入競標(biāo)的企業(yè)掌握著更多的經(jīng)驗(yàn)和信息，在二輪投標(biāo)中擁有優(yōu)勢，而新加入的企業(yè)則難以對在位企業(yè)構(gòu)成威脅。如果新加入企業(yè)想要在競標(biāo)中勝出，則很可能得通過“虧本價(jià)”獲得，這樣即使中標(biāo)也沒有意義。另一方面，政府得過且過，在特許經(jīng)營權(quán)的變動(dòng)會(huì)帶來更多的工作的情況下，許多政府更傾向于讓在位企業(yè)繼續(xù)中標(biāo)。

二是固定成本與資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓。在位企業(yè)在固定資產(chǎn)上的已有投資，比如機(jī)器、設(shè)備，是一個(gè)非常大的優(yōu)勢，其可以讓競標(biāo)價(jià)降至平均可變成本。而新企業(yè)則還要在這些方面做出必要的投資。因此，即使新企業(yè)的效率比在位企業(yè)要高，但是卻很容易在競價(jià)過程中敗下陣來。當(dāng)然，新企業(yè)中標(biāo)后，資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓（即從在位企業(yè)手中轉(zhuǎn)讓給新企業(yè)）能在一定程度上解決這個(gè)問題。但是正由于信息的不對稱，資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓問題嚴(yán)重影響了競標(biāo)企業(yè)的動(dòng)力。

⒊合同款項(xiàng)與管理的變化。一是關(guān)于產(chǎn)品特性。如果特許經(jīng)營合同是有關(guān)一種質(zhì)量、品種、需求、生產(chǎn)技術(shù)等十分明確的產(chǎn)品和服務(wù)，那么合同雙方簽訂合同就相對簡單，也不存在管理上的困難。但如果存在與產(chǎn)品、服務(wù)有關(guān)的技術(shù)與市場的不穩(wěn)定性，那么確定特許經(jīng)營合同的具體款項(xiàng)就是一項(xiàng)十分復(fù)雜的工作，而且，在合同執(zhí)行過程中需要較為嚴(yán)格的監(jiān)督和管理。

二是合同的有效期問題。針對合同款項(xiàng)與管理所遇到的困難而言，簽訂短期合同似乎更為有利，但這也使得企業(yè)與政府不得不花費(fèi)更多的時(shí)間與精力在組織競爭特許經(jīng)營權(quán)上。可是，簽訂長期合同也不見得可行，如果企業(yè)處在一個(gè)有大的需求變化和技術(shù)不確定性的產(chǎn)業(yè)，那么長期合同將使得這些企業(yè)很可能具有很大的不穩(wěn)定性。

三是管理潛規(guī)則。在合同簽訂前后，企業(yè)都不得不遵循一些潛規(guī)則和特許經(jīng)營合同背后的隱性合同，這都使得企業(yè)得不斷地和政府取得協(xié)調(diào)，而這種協(xié)調(diào)是除了招投標(biāo)活動(dòng)外的效益流失。

（三）使用者角度

城市公用事業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)的使用者多為民眾，也有部分的組織群體。

⒈心理約束。我國城市公用事業(yè)特許投標(biāo)制度實(shí)行過程中，雖然涉及多數(shù)民眾利益，但是群眾往往是各種產(chǎn)品和服務(wù)的被動(dòng)接受者。關(guān)于城市公用事業(yè)特許投標(biāo)的活動(dòng)，群眾表現(xiàn)出主動(dòng)參與性不足、動(dòng)力不足、民主意識不強(qiáng)的特點(diǎn)。一方面，多數(shù)群眾對招投標(biāo)制度的了解很有限，這使得他們難以意識到自己所能發(fā)揮的作用和參與影響招投標(biāo)能給自身帶來的益處。另一方面，中國的民主化進(jìn)程漫長且步履維艱，在固有思維影響下，只要不危及生存和動(dòng)搖起碼的尊嚴(yán)，大多數(shù)中國民眾更趨向于對于政府政策逆來順受。所以從群眾心理角度來講，招投標(biāo)制度在中國還是有些水土不服的。

⒉監(jiān)督不力。城市公用事業(yè)的招投標(biāo)涉及政府、企業(yè)、民眾三大群體，政府和企業(yè)是招投標(biāo)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)者和執(zhí)行者，但是民眾卻是受影響最大的。城市公用事業(yè)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)的好壞在很大程度上決定了群眾生活水平的高低。所以，群眾理應(yīng)成為保證招投標(biāo)合法合理的最有力監(jiān)督者，但事實(shí)并非如此。一方面，前面提到的心理約束自然是群眾監(jiān)督不力的一大原因；另一方面，即使有監(jiān)督意識的群眾，他們也苦于監(jiān)督不知從何下手，想監(jiān)督但無渠道、無方法。從政府公開信息固然能查看到一些端倪，但整體的監(jiān)督制度及法律的不完善，從根本上制約了群眾監(jiān)督。

⒊目光短視。城市公用事業(yè)涉及群眾的切身利益，一項(xiàng)招投標(biāo)項(xiàng)目的影響不但范圍廣而且時(shí)間長，有的長達(dá)十幾年甚至幾十年。但是有一部分群眾，往往更專注于眼前利益，而非從長遠(yuǎn)考慮，這就為自己后來的生活乃至下一代的生活留下了隱患。

三、解決城市公用事業(yè)特許投標(biāo)中問題的對策

（一）城市公用事業(yè)招標(biāo)者

⒈管理者的準(zhǔn)入與素質(zhì)培養(yǎng)。由于我國城市公用事業(yè)招投標(biāo)制度還不夠完善，過多的漏洞容易對管理者產(chǎn)生“反向激勵(lì)”，使其輕易地做出違法犯罪的事。在制度約束不到位的情況下，道德約束就顯得十分必要。所以，國家在逐步完善招投標(biāo)制度的同時(shí)，對于管理者道德素質(zhì)的要求及能力素質(zhì)的培養(yǎng)也是關(guān)鍵。

一是完善我國公務(wù)員制度，堅(jiān)持考試錄用制度，按照廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效的要求，嚴(yán)格把好國家公務(wù)員的準(zhǔn)入。注重黨政機(jī)關(guān)人才的德才兼?zhèn)洌貏e是道德品質(zhì)的考核，“為人民服務(wù)”的思想的樹立。

二是建設(shè)高素質(zhì)的國家公務(wù)員隊(duì)伍，通過理論和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強(qiáng)公務(wù)員的作風(fēng)能力建設(shè)和能力，增強(qiáng)黨政機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍的生機(jī)與活力。注重公務(wù)員的工作實(shí)績和群眾認(rèn)可，培養(yǎng)公務(wù)員的科學(xué)決策能力、駕馭全局能力、開拓創(chuàng)新能力。

⒉完善內(nèi)部監(jiān)管制度。尋租是政府干預(yù)的必然產(chǎn)物。我國城市公用事業(yè)特許投標(biāo)制度中尋租的出現(xiàn)是有其必然性的，一方面，我國目前市場平等競爭秩序還處于建立過程中，市場制度發(fā)育程度仍然不高；另一方面，舊的體制仍有相當(dāng)?shù)挠绊懀姓α康母深A(yù)使得有些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)沒能按照平等競爭的市場原則處理當(dāng)事人之間的關(guān)系。因此內(nèi)部監(jiān)管制度的完善是解決尋租乃至整個(gè)特許投標(biāo)中問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

我們應(yīng)該形成一套制約行政權(quán)力和行政法規(guī)和辦事制度，建立靈活、高效、廉潔的行政體制。內(nèi)部監(jiān)管透明化，辦事程序明確化，懲戒機(jī)制有效化。制度底線的清晰，將會(huì)為欲違法者畫明一條警戒線，使其在合法范圍內(nèi)活動(dòng)。

整合政府各部門監(jiān)管職能，成立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是一個(gè)較為可行而有效的辦法。在符合本國國情的前提下，監(jiān)管應(yīng)當(dāng)盡量程序化和公開化，比如成立獨(dú)立的專家委員會(huì)，設(shè)立專家?guī)欤蛊洳还苁窃趯徍恕⑴鷾?zhǔn)還是監(jiān)督都具有獨(dú)立性和公正性。

⒊懲戒機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制。對于公務(wù)員的懲戒與激勵(lì)要建立在制度合理合法化的基礎(chǔ)上。一旦公務(wù)員違紀(jì)違法，要依法懲戒，不然容易產(chǎn)生“反向激勵(lì)”，導(dǎo)致更多違紀(jì)違法現(xiàn)象的發(fā)生。而激勵(lì)機(jī)制同樣需要落實(shí)到位，特別是城市公用事業(yè)特許投標(biāo)這種涉及政府管制、容易產(chǎn)生尋租的事務(wù)。

激勵(lì)機(jī)制的核心在于公務(wù)員的績效考核與比較。公共部門要注重對公務(wù)員工作效率、靈活處理事務(wù)的能力、工作狀態(tài)、工作數(shù)量和質(zhì)量等方面的考核，建立公務(wù)員考核的量化模型，科學(xué)制定考核標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施辦法，對能力和績效進(jìn)行準(zhǔn)確的評價(jià)，避免人為因素的干擾。還可以設(shè)計(jì)群眾評估機(jī)制，而不僅僅是公共部門內(nèi)部評估。群眾評估通過對群眾進(jìn)行調(diào)查，根據(jù)公務(wù)員的工作好壞進(jìn)行打分，作為對公務(wù)員的一部分績效評價(jià)。這樣較為全面合理的績效評價(jià)，才能使那些實(shí)績突出、依法行政的公務(wù)員產(chǎn)生成就感和榮譽(yù)感，使那些實(shí)績平庸落后甚至違法違紀(jì)的公務(wù)員產(chǎn)生危機(jī)感和緊迫感。同時(shí)，要依據(jù)考核結(jié)構(gòu)確定公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)和水平及給予相關(guān)的獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰。

⒋目標(biāo)管理的應(yīng)用。目標(biāo)管理是美國管理學(xué)家彼得·德魯克1954年提出的。改革開放后，該管理方法先是應(yīng)用于我國的企業(yè)管理，后來也逐漸被政府管理機(jī)關(guān)所采用。

針對城市公用事業(yè)特許投標(biāo)中決策的科學(xué)性不足問題，建立科學(xué)民主的目標(biāo)化決策機(jī)制將有助于解決該問題。首先，全面了解城市公用事業(yè)的內(nèi)外信息。一方面，要了解國家的有關(guān)計(jì)劃、政策、法令、上級政府的要求、下級政府的反應(yīng)以及其他影響因素；另一方面，要對城市本身的人力、財(cái)力、技術(shù)水平、優(yōu)劣勢等有一個(gè)深入把握。其次，設(shè)計(jì)目標(biāo)方案。在全面掌握情況的基礎(chǔ)上，制定若干的可行方案，凸顯每個(gè)方面的特點(diǎn)，進(jìn)行比較和選擇。最后，優(yōu)選方案、確定目標(biāo)。在做出合理評估論證的基礎(chǔ)上，在諸多方案中選擇或者組合出一個(gè)最優(yōu)的目標(biāo)方案，作為城市公用事業(yè)工作的目標(biāo)。

青島的實(shí)踐表明，建立暢通、科學(xué)、民主化的決策渠道，接受公眾監(jiān)督，讓老百姓認(rèn)可是保證目標(biāo)順利實(shí)施的前提和基礎(chǔ)。青島市把深入理解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力作為制定決策的重要前提。如設(shè)立市民議事廳，建立政府決策市民代表聽證會(huì)制度，開展“我為青島發(fā)展獻(xiàn)計(jì)策市民月”活動(dòng)等等。

（二）投標(biāo)者

1.完善公平競標(biāo)制度。我國已經(jīng)出臺(tái)了《中華人民共和國招投標(biāo)法》、《〈中華人民共和國招投標(biāo)法〉實(shí)施條例》等法律法規(guī)，針對城市公用事業(yè)特許經(jīng)營，原建設(shè)部也出臺(tái)了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，但是由于我國政府特許招投標(biāo)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不足，再加上實(shí)行過程中新情況的不斷出現(xiàn)，我國的特許經(jīng)營法律制度體系漏洞仍然很多。這也讓城市公用事業(yè)特許招投標(biāo)經(jīng)常出現(xiàn)不公平、不公正的情況。因此，公平競標(biāo)制度的完善，不僅對于投標(biāo)者，對于招標(biāo)者及產(chǎn)品使用者均有重要意義。

一個(gè)完善的公平競標(biāo)制度，首先要得到招標(biāo)者、投標(biāo)者、產(chǎn)品使用者的認(rèn)同與肯定，大家都愿意遵守該制度，并且認(rèn)為其他主體也會(huì)遵守該制度，因?yàn)槿绻腥诉`反了該制度那么他要付出的代價(jià)會(huì)大于違反制度所獲得的收益。所以，不管是哪一方，特別是投標(biāo)者，一個(gè)完善的公平競標(biāo)制度，將使得他們更注重于自身效率的提高來獲得收益，而不是通過“尋租”等其他方式投機(jī)取巧。制度的完善關(guān)鍵在于相關(guān)法律體系的完善，一個(gè)完善公平的競標(biāo)制度可以基于以下兩方面的構(gòu)想。

一是合理的評標(biāo)競標(biāo)方式。特許投標(biāo)制通過限制管制者的自由裁量權(quán)轉(zhuǎn)而由市場競爭機(jī)制來選擇最佳的中標(biāo)者。但是該制度的實(shí)施會(huì)涉及多方面的競爭維度，如價(jià)格、產(chǎn)品質(zhì)量、技術(shù)能力、財(cái)務(wù)能力等。過多的競爭維度一方面造成評標(biāo)難度加大，另一方面則容易引發(fā)管制者自由裁量權(quán)的擴(kuò)大而增加尋租的可能性。因此，特許投標(biāo)制在我國推行過程中要盡量減少競爭維度，縮減行政權(quán)力影響，增進(jìn)招投標(biāo)制度的客觀性，這也有利于投標(biāo)者明確努力的目標(biāo)，有效制定投標(biāo)決策。譬如美國最常使用的最低價(jià)競標(biāo)法就是一種可行的方式。

二是引入第三方合作。一個(gè)是保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的介入。在特許企業(yè)經(jīng)營過程中，由于不確定性的存在，客觀地存在一系列的風(fēng)險(xiǎn)，在這些風(fēng)險(xiǎn)中，有些是特許企業(yè)的具有利益動(dòng)機(jī)的投機(jī)性風(fēng)險(xiǎn)，有一些則是由于市場變化引起的純粹性風(fēng)險(xiǎn)。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的引入可以使特許經(jīng)營企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)大大降低，而且政府也能夠減輕特許合同中不確定性條款的壓力，降低行政成本。另一個(gè)是評估機(jī)構(gòu)的介入。最重要的當(dāng)屬資產(chǎn)評估和會(huì)計(jì)中介。這二者具有專業(yè)性和獨(dú)立性，能夠有效地掌握投標(biāo)者的資產(chǎn)和經(jīng)營狀況，使信息不對稱的問題大大改善，讓招投標(biāo)制度的實(shí)施更為有效。

2.合同的靈活性與長遠(yuǎn)性。一是針對特許經(jīng)營合同中可能出現(xiàn)的問題，再加上我國關(guān)于特許招投標(biāo)法律法規(guī)制度不完善的情況下，政府和投資者應(yīng)注重通過對可能產(chǎn)生的各種各樣的政治風(fēng)險(xiǎn)、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行充分論證的基礎(chǔ)上，本著風(fēng)險(xiǎn)利益共擔(dān)、利益共享的公平、公正原則完善合同的設(shè)計(jì)，盡量減少合同的不完備性，預(yù)設(shè)糾紛解決機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，加強(qiáng)對合同的監(jiān)管。

二是增強(qiáng)合同的靈活性，根據(jù)產(chǎn)品和市場的不穩(wěn)定性，在合同中要提出各種可能情況的處置辦法，并針對難以預(yù)測的情況設(shè)計(jì)合理的解決程序。

三是在保證城市公用事業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量與效率的前提下，盡量考慮合同的長遠(yuǎn)性，這樣既有利于減輕政府負(fù)擔(dān)、持續(xù)發(fā)展企業(yè)，更有利于保證民眾生活的穩(wěn)定。

（三）使用者

⒈公民意識提升。關(guān)于城市公用事業(yè)的招投標(biāo)及建設(shè)，公民應(yīng)當(dāng)起到參與、監(jiān)管的作用。而提升公民參與意識、監(jiān)管意識和民主意識就顯得很有意義了。

法制完善和普及。國家的法制化進(jìn)程關(guān)系到公民意識的提升和社會(huì)進(jìn)步與穩(wěn)定。完善我國法律體系，并進(jìn)行法律知識普及化，法律職業(yè)專業(yè)化，法律意識平民化，讓民眾的法律素養(yǎng)不斷提高，學(xué)會(huì)運(yùn)用法律武器維護(hù)自身權(quán)益。

民主教育理念傳播。在教育中，不僅僅是知識的教育，還要有思想的教育，特別是民主意識的培養(yǎng)，讓民眾有權(quán)利意識。要增強(qiáng)公民對自身財(cái)產(chǎn)的保護(hù)意識，對公共財(cái)產(chǎn)的保護(hù)意識，維護(hù)公共利益在很大程度上會(huì)有利于維護(hù)自身利益。

構(gòu)建政治民主文化。中國公民受上千年封建政治傳統(tǒng)文化的影響，民主意識長期處于低迷狀態(tài)。因此，要構(gòu)建適應(yīng)時(shí)代要求的民主政治文化，讓公民形成健康積極的政治態(tài)度和政治情感，培養(yǎng)公民政治責(zé)任意識。

⒉體制機(jī)制完善。城市公用事業(yè)特許投標(biāo)中，公民參與方式與渠道的拓寬與保證將在很大程度上影響到招投標(biāo)項(xiàng)目的成功與否。因此，在體制機(jī)制上應(yīng)做到以下幾方面的完善。

擴(kuò)大公民知情權(quán)。一方面，增加招投標(biāo)的透明度，鼓勵(lì)公民積極提出意見建議并加以監(jiān)督；另一方面，要建立完善民意反映制度，讓民意充分體現(xiàn)，民智廣泛集中，不斷激發(fā)公民的參與熱情。

完善公民參與制度。這是公民權(quán)利保障和落實(shí)的前提。一方面，加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使審判權(quán)、監(jiān)督權(quán)和檢察權(quán)，用法律來保護(hù)公民的民主權(quán)利得以充分享受；另一方面，充分運(yùn)用大眾媒體的力量，發(fā)揮其在監(jiān)督和表達(dá)方面的作用。

⒊公民能力培養(yǎng)。改革開放以來，我國的公民的政治參與素質(zhì)得到了很大提高，但是仍然存在不足，因此，要加強(qiáng)公民參與能力的培養(yǎng)。

公民自主式參與。單純的國家動(dòng)員式民主參與容易產(chǎn)生代表性的不足，比如聽證會(huì)中就經(jīng)常出現(xiàn)參與者代表性的缺失。要通過培養(yǎng)公民的自主參與，其所提出的意見建議才會(huì)更加全面有效。

提供各種參與機(jī)會(huì)。公民在參與過程中能夠體會(huì)到自己行使權(quán)力所帶來的益處，懂得如何更好地行使自己的權(quán)力。

⒋公共治理理論的實(shí)踐。城市公用事業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)使用者多為民眾和部分組織群體，而城市公用事業(yè)具有的公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，使得政府具有了提供和維護(hù)的責(zé)任。但是，實(shí)踐證明，政府官僚的自利行為、政府管制俘虜問題、內(nèi)部競爭機(jī)制的缺乏等原因都導(dǎo)致了政府失靈的發(fā)生。公共治理理論認(rèn)為公共事務(wù)的管理是一個(gè)利益相關(guān)群體共同管理其公共事務(wù)的過程，由此可見，公共治理的主體應(yīng)該具有多元性。因此，在城市公用事業(yè)特許投標(biāo)乃至后來的項(xiàng)目實(shí)施過程中，政府應(yīng)當(dāng)與眾多的社會(huì)民眾組織、自愿者組織、官方機(jī)構(gòu)、私人機(jī)構(gòu)等進(jìn)行對話和互動(dòng)，這些機(jī)構(gòu)只要得到市民和社會(huì)的認(rèn)可，他們同樣可以在招投標(biāo)中扮演權(quán)力者的角色。

公共治理理論在城市公用事業(yè)特許投標(biāo)中的實(shí)踐，形成一個(gè)包括政府、市場、民間組織和社會(huì)公眾多元主體參與的公共治理結(jié)構(gòu)，將有助于我國城市公用事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

四、結(jié)語

城市公用事業(yè)涉及民眾生活的基本條件問題，而特許招投標(biāo)制度的引入，能夠在一定程度上改善民眾的生活水平，提高政府工作效率，更好地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。但是，由于只是框架性的引入制度，特許投標(biāo)制在我國顯得水土不服，不一樣的體制、文化、社會(huì)風(fēng)情等都使得城市公用事業(yè)特許招投標(biāo)制度在我國實(shí)行過程中顯得步履維艱、問題多多，而對于問題的對策其實(shí)也是一種修補(bǔ)，往往治標(biāo)不治本。因此，要解決城市公用事業(yè)招投標(biāo)中的問題，核心在于對我國具體國情的深入了解和剖析，然后依此設(shè)計(jì)合理有效的制度體系，而不是單純的套用西方制度。更進(jìn)一步講，不僅僅在城市公用事業(yè)特許招投標(biāo)制度上，還有更多的西方制度在中國不一定適用，因此，依據(jù)國情，所謂的“中國特色”還是有一定道理的，做出選擇，學(xué)習(xí)西方的一些制度理念，然后為我所用，這樣可能更有利于國家的長遠(yuǎn)發(fā)展。

注釋：

①中華人民共和國建設(shè)部：《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，2004年3月，第二條。

②中華人民共和國建設(shè)部：《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，2004年3月，第四條。

③楚天金報(bào)：《領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋決策”比貪污腐敗更可怕》，2008年3月9日。

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（責(zé)任編輯：李鈞）

On the Franchise Bidding of Urban Public Utilities

Ke Changda

Urban public utilities are very important to people’s livelihood.With the original supply system being too limited to meet people’s demand, reform is imperative.After franchise bidding was introduced to China, the quality and efficiency of urban public utilities in the country have gained certain improvement.Due to our unique national conditions, however, problems have occurred in terms of insufficient regulatory system, information asymmetry, lack of public participation and so on.These problems should be solved in the process of system implementation, i.e.perfecting institution, promoting civic consciousness, etc.This thesis will discuss the problems and countermeasures.

urban public utility; franchise bidding; problem; countermeasure

F284

10.3969/j.issn.1674-7178.2016.06.002

柯常達(dá)，廈門大學(xué)公共政策研究院研究人員，研究方向?yàn)檎卫砼c公共政策。