美國城市網絡化治理的特征及其啟示

◎ 王楓云 王青青

美國城市網絡化治理的特征及其啟示

◎ 王楓云 王青青

美國城市網絡化治理的產生是進一步提高城市管理效率的必然要求，不僅具有豐富的內涵，而且凸顯出治理主體之間彼此信任與相互合作、利益相連與風險共擔等主要特征。美國城市治理網絡化的經驗在一定程度上為我國完善城市治理結構提供了啟示。

美國 城市網絡化治理 多元 合作 啟示

一、美國城市網絡化治理的產生及其內涵

20世紀70年代，網絡化治理以其開放性、效率性等特征，在美國企業優化內部生產與管理結構的活動中被廣泛采用。網絡化治理主張通過合約的方式，在企業內部形成正式或者非正式的合作伙伴關系，在企業內部合作關系更加緊密的基礎上，推進生產效率的進一步提高。

20世紀80年代，美國的城市管理者逐漸認識到，網絡化治理模式同樣也適用于現代城市的管理，并認為網絡化的治理模式是處理當代城市社會復雜問題的不二之選。尤其是21世紀信息技術迅猛發展，不僅改變了人們的生活方式，也改變了美國城市政府的執政理念與模式。[1]在權利分散、組織界限模糊、公共事務日益復雜多變的狀況下，在政府機構治理碎片化導致機構零散、部門隔離、多頭指揮、效率低下、流程破碎等的境遇下，在非營利組織蓬勃發展及公民需求多元化的背景下，一個多元主體參與的上下協調互動的網絡化城市治理模式在美國產生就具有了歷史必然性。

美國城市網絡化治理的研究進入嶄新階段是以美國學者斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯于2004年出版的《網絡化治理：公共部門的新形態》一書為引領的，該書將網絡化治理正式整合成了一套完整的理論體系。書中不僅詳盡地論述了網絡化治理的主體、內容、設計等內容，還將網絡化治理定義為政府與以前相比，更依賴于各種合作伙伴關系、協議和同盟等所組成的網絡共同處理與完成公共事務，是一種通過公私部門合作，營利組織與非營利組織等共同處理公共事務、提供公共服務供給效率全新的治理模式。[2]如圖1多元主體的網絡化治理模式所示，在這種模式的指導下，政府的角色從傳統的管理公眾、社會與市場轉變為協調處理各種資源，行政管理的程序更為扁平化，參與的部門也更為廣泛化。

圖1 多元主體的網絡化治理模式

二、美國城市網絡化治理的主要特征

美國城市網絡化治理打破了傳統官僚制僵化的模式，呆板的格局，最終演變成為一個多元主體共同合作的、協同互動的治理模式，共同追求公共價值。[3]這種城市網絡化治理象征著改變公共部門形態的數字化革命、第三方政府、消費者需求和協同政府等四種影響力比較大的發展趨勢的匯合。[4]但是，網絡化治理與協同政府并不等同，斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯從兩個維度區分兩者（見圖2）。協同政府局限在不同部門之間，而且公私合作程度比較低，相反，網絡化治理是代表著網絡管理能力和公私合作能力都比較高。

相比于其他的城市治理模式，美國城市的網絡化治理具有如下特征。

圖2 不同維度和層次的組合構成[5]

（一）彼此信任與相互合作

公共部門與私人部門之間相互信任與共同合作是美國城市網絡化治理的關鍵所在。2009年，奧馬巴總統簽署了《愛德華·肯尼迪服務美國法》，將志愿服務的重點與醫療衛生、教育、社會就業、清潔能源等公共服務相結合，設立了鼓勵與吸引青少年參與志愿服務的志愿者服務基金和獎學金，成立了“志愿者培育基金”與“社會創新基金”，用來資助非營利組織解決社區問題所開展的項目與計劃，贊助美國各城市與非營利組織對志愿者的招募及其管理，施行了每筆金額不少于20萬美元的“非營利組織能力建設資助”規劃，有效幫助中小型非營利組織提高自身制定財政計劃與管理等方面的能力。從這一法律可以看出，美國政府高度重視與非營利組織的合作。網絡化治理實現跨界合作的最重要的前提是網絡化治理主體之間彼此信任。信任是網絡化治理主體之間共享系統知識、降低政治風險、減少行政成本的必要條件，而信任的最基本特征是網絡化治理主體間的共識性。共識性就是治理主體在明晰治理網絡的各種價值觀念與網絡目標的基礎上，最終達成實現價值目標的共識。美國傳統的城市治理是靠高度控制社會與有限審計的模式來處理公共事務與公共責任的問題，而且主要依靠的是外部性的手段，外加成本與一部分的物質獎勵。美國城市的網絡化治理是對一個公共問題進行個性化的、分權化的、靈活化的并賦有創意性的回應，這需要治理伙伴相互之間的高度信任，需要治理伙伴相互合作、彼此協調地完成任務，再根據完成的結果判定是進行獎勵或者實施懲罰。

（二）利益相連與風險共擔

美國城市的網絡化治理中，治理主體的參與行為的呈現方式并不是官僚的形式，而是以合作伙伴的形式，他們需要作為團隊成員的政府與其他參與主體的關系平等，而不是擁有比其他成員更多權力的一方。這種治理模式是將績效、財政甚至是政治風險部分轉移給了其他非政府部門的參與主體。雖然風險轉移了，但這并不意味著免除了政府部門自身的警戒，雖然政府部門不用再直接干預該公共事務的處理，但政府作為公共服務的主體必然是要承擔部分責任的，尤其是政府要慎重選擇好網絡治理的合作伙伴。政府部門與合作伙伴在治理的網絡化中，已經利益相連，因此需要分擔責任與共擔風險。為了能夠極大地降低政府部門管理與公眾抱怨的風險，降低政府部門管理運營的成本，從而使政府部門能夠有更多的時間集中精力處理其他社會需求方面的問題，政府部門可以將部分風險轉移給最了解風險的網絡治理合作伙伴和最能控制風險的機構組織以及能最大限度地保障公共利益的組織團體。利益相連、風險共擔式的治理主體關系將會成為未來的城市治理模式，通過風險共擔，政府部門與合作伙伴都可以發現問題，進而努力解決問題，更好地為公眾提供服務。

（三）網絡集成與信息整合

美國城市網絡化治理最核心的部分就是擁有網絡集成的能力，這種系統集成商不僅可以由政府工作人員承接，也可以由營利組織或非營利組織工作人員擔當。集成商既能夠有效率地回應網絡成員的疑惑與質問，也能夠在網絡的各個互動點或者節點上共享知識與溝通交流信息，還能夠協調好各種符合公共服務價值的關系。美國城市的網絡化治理已經探索出具備網絡集成能力的人與機構，建立起了一個政府高效治理與公眾滿意之間有效的緩沖器，通過減少網絡治理的層級，達到了更靈活地與各個網絡治理主體打交道的目標。在這種治理模式下，美國的城市政府部門的角色已經轉換成“經紀人、召集人、催化人”了，這種模式十分重視依賴伙伴關系，通過協調平衡營利組織與非營利組織之間的權限以提高公共服務價值。美國政府的等級管理模式盡管還是繼續存在著，但政府部門都在嘗試運用網絡化治理模式處理與解決更為復雜的公共事務。這樣，政府部門的高級管理人員就必須整合各類信息，協調各類資源，進而創造公共服務價值。毫無疑問，單個政府的行為難以創造出較高的公共價值，如果各個單一的組織各自獨立進行，公共服務的完成效果也必然大打折扣。因此，美國城市網絡化治理把那些獨立的個體，也就是非政府機構與政府機構通過各種手段或者方式進行有效的整合，達到1+1>2的整體大于部分之和的協作效應。

（四）周期契約與知識共享

網絡化治理主體之間周期性的契約、數據庫、信息系統等都為美國城市網絡化治理的流程提供了更為方便、更為快捷的網絡治理工具。網絡化治理既為美國的城市治理提供了清晰的理論指導，也為其具體提供了便捷的治理工具。網絡治理合作伙伴之間在相互信任的基礎上訂立了周期性的合約條款是網絡化治理的重要組成部分。圖3美國城市政府公共服務合同外包比例圖可以看出，美國城市政府雖仍在公共服務供給中占據主導地位，但是其他供給主體同樣扮演著重要的角色。美國進入數字時代以來，信息技術日益成為網絡化治理工具的重要部分，信息系統與數據庫的應用突破了公共部門與私人部門之間以及私人部門彼此之間的縱向的與橫向的信息網絡壁壘，從而促進了美國城市網絡化治理主體之間知識與信息的共享。

圖3 美國城市政府公共服務合同外包比例圖[6]

三、美國城市網絡化治理的啟示

伴隨著經濟社會的不斷發展和信息技術的不斷完善，美國城市治理探索出的網絡化模式，不僅節約了城市管理成本，提升了城市管理效率，還促進了城市治理主體的協同發展。美國城市網絡化治理的成功經驗為我國完善城市治理結構提供了重要啟示。

（一）三方協力治理，提高城市管理效率

在當今社會，政府具有得天獨厚的制度優勢，營利組織與非營利組織不可能替代政府完全主導城市的治理，但營利組織與非營利組織仍然發揮著治理城市的積極作用。美國城市網絡化治理中政府、市場與社會彼此信任、相互合作，從而實現了資源共享，提高了城市管理效率。因此，隨著政治社會化水平的逐漸提高，政府對公共事務大包大攬或者充當“守夜人”的角色已經不能再適應社會發展的要求了。政府需要適當的放權與分權，與市場、社會合作而實現共贏，為此，政府部門可從以下三個層面進行改革與完善：第一，樹立多元的治理主體的觀念。政府由傳統的單一中心的城市治理模式轉變為政府主導、社會支持與公眾參與的協同治理模式。第二，建立多元的管理制度與運行機制。不僅要發揮政府在依法行政與調控層面的宏觀作用，也要發揮市場調節的靈活優勢，形成政府、市場、社會體制三位一體的城市治理體制，同時也要注重體制間的優化與協調。

（二）協調利益關系，實現社會自主

美國城市網絡化治理中，治理主體利益相連、共同承擔風險，政府并不是完全不處理公共事務，不承擔風險了，而是把能夠交給市場與社會的事務放手交給市場與社會，使得政府有更多的時間與精力去處理與解決宏觀性的公共事務。截止到2015年我國共有553個城市，城市人口占總人口的比例已經達到近53%，要更好地實現城市治理的高效化，實行多元治理主體的自主自理將是大勢所趨。當前，在我國的城市網絡化治理中，政府、市場與社會三方治理主體參與治理的力量呈現嚴重不均衡的狀況，市場、社會的參與力量明顯弱化。政府應更加注重市場與社會的治理作用，進而平衡與協調好政府、市場與社會之間的利益關系，實現風險共擔。在這個過程中，政府要盡可能地運用法律或者市場的手段解決問題，實現政府的“隱性治理”，這樣不僅減少了政府治理的成本，開發了社會自主服務與自主管理的功能，還能促使公民社會的逐漸形成。

（三）提高信息技術，突破溝通壁壘

數字化時代的到來極大地推動了信息技術的發展，在美國城市網絡化治理中，網絡集成能力實現了信息的整合，促進了城市治理的發展。網絡信息技術能夠縮減政府部門與營利組織、非營利組織之間的距離，突破治理主體之間溝通的壁壘。城市網絡化治理尤其依賴信息，網絡中的各個治理主體之間都能夠無時無刻地進行信息的溝通、交流與知識成果的共享，盡可能地消除信息技術不對稱所引發的不必要的誤解。我國的信息技術發展現狀與美國相比仍然有一定的差距，因此借鑒美國信息技術，從而推進國內城市網絡化治理具有十分重要的意義。未來我國城市的網絡化治理會更依賴網絡信息技術，因此，政府應加大對網絡信息技術的重視力度，提高對網絡信息技術的投入，對網絡信息技術領域進行更新換代，促進網絡信息的整合，突破政府、市場與社會之間溝通交流的壁壘，實現網絡化治理主體之間溝通交流的高效化與順暢化。

（四）完善監督評估，達成網絡目標

在美國城市網絡化治理中，政府、營利組織與非營利組織共同扮演著城市治理主體的角色，資源共享、信息共用、相互協作與決策共擔。網絡化治理伙伴之間簽訂了周期性的契約，共同應對城市公共事務。我國同樣可以借鑒美國的做法，與城市治理主體簽訂周期性的契約，通過對周期內成果的監督、評估，從而決定是否繼續合作，并通過有效的獎勵機制與結果掛鉤的方式，激發參與主體提高績效的積極性。

參考文獻：

[1]黃徐強.美國城市治理結構的模式演進及其對中國的啟示[J].廣東行政學院學報,2015(12):11-15.

[2][5]斯蒂芬·戈德史密斯,威廉·D·埃格斯．網絡化治理——公共部門的新形態[M].北京:北京大學出版社,2008:7-10.

[3]于剛強,蔡立輝.中國都市群網絡化治理模式研究[J].中國行政管理,2011(6):93-97.

[4]孫健,張智瀛.網絡化治理:研究視角及進路[J].中國行政管理,2014(8):72-75.

[6]施從美.政府服務合同外包: 公共治理的創新路徑——美國經驗及其對中國的啟示[J]．國外社會科學,2014,(1):76.

[7]徐珣,王自亮.從美國網絡化社會合作治理經驗看社會管理體制創新[J].浙江社會科學,2011(6):88-94.

（責任編輯：李鈞）

The Features and Enlightenment from Networked Governance of Cities in the United States

Wang Fengyun, Wang Qingqing

The emergence of networked governance of cities in the Unites States is an inevitable trend of efficient urban governance.Its rich connotation includes stressing on the mutual trust, collaboration, shared benefits and risks among the key players.It provides enlightenment for China to improve its urban governance structure to some extent.

United States; networked governance of cities; diversity; collaboration; enlightenment

F299.2

10.3969/j.issn.1674-7178.2016.06.012

王楓云，廣州大學公共管理學院教授、管理學博士，研究方向為城市公共管理。王青青，廣州科技開發總公司職員。

2015年國家社科基金重點項目（15AZD077）；廣東省哲學社會科學“十二五”規劃2014年度項目（GD14CZZ01）；2014年廣東省教育廳省級特色創新項目（廣州大學“創新強校工程”人文社科類平臺項目）（2014WTSCX058）。