論人口流動背景下的鄉村協商治理?

張國獻

?

論人口流動背景下的鄉村協商治理?

張國獻

摘要：協商治理是人口流動背景下鄉村治理的發展方向。人口流動背景下,鄉村協商遭遇鄉村協商主體“虛置化”、協商渠道“堵塞化”、協商會議“形式化”、協商成本“高企化”、協商監督“短缺化”等諸多困境。化解路徑在于:促進鄉村經濟繁榮,夯實鄉村協商基礎;完善鄉村協商制度,建構鄉村協商機制;建構協商法治化路徑,促進治理現代化進程;發展鄉村網絡協商,降低外出農民協商成本;構建參與型鄉村文化,強化農民主體意識。

關鍵詞：鄉村治理;協商民主;人口流動;政治現代化

黨的十八大報告提出要積極開展基層民主協商，完善協商民主制度和工作機制。黨的十八屆四中全會也提出要創新社會治理體制，推進鄉村治理體系和治理能力現代化。鄉村協商治理是人口流動背景下鄉村治理現代化的發展方向。人口流動既是我國社會主義市場經濟發展的必然結果，也是深化農村體制改革的深刻反映。如何利用農村勞動力轉移的契機，推動農村基層民主政治的深入發展，是鄉村協商治理現代化面臨的重要課題。鄉村協商治理是指現代農民積極參與鄉村事務，發表政治主張，影響鄉村決策，監督鄉村管理的協商治理活動，是一種直接或間接地影響鄉村政治決定和鄉村政府活動的參政行為，其本質是鄉村治理體系和治理能力現代化，目標是實現農民的“中國夢”。正確處理大量外流的農村人口與鄉村協商治理的關系，正成為鄉村協商治理現代化的關鍵問題。

一、鄉村協商治理遭遇前所未有的人口流動

改革開放以來，大規模的人口流動深刻影響著包括農村在內的社會治理范式。鄉村人口流動是農民融入工業化、城鎮化，融入城市文明的重要途徑。鄉村流動人口是我國現行戶籍制度下農民離開戶籍所在地，在另一地區滯留、居住、從事各種活動的鄉村人口。鄉村人口流動帶有空間轉移和地位轉變的雙重動因，對鄉村協商治理產生了重大影響。

1.鄉村人口流動是市場經濟發展的必然結果

鄉村人口流動是社會經濟發展的必然結果，是市場經濟完善的重要標志。改革開放前，農民被禁祻在土地上沒有自由選擇職業的權利。改革開放后，土地日益減少、農業比較收益進一步下降、農民追求美好生活前景的強制動因，與區域經濟快速發展、城市勞動力需求極具擴張的誘致動因互動疊加，引發了一場史無前例的農村人口流動現象。2010年第六次人口普查數據顯示，全國2.44億流動人口中鄉村流出人口有1.53億，占總流動人口的63.0%。隨著市場經濟的完善、改革的深化和社會的全面發展，農民長期工的比重持續攀升，已成為鄉村流動人口的主體。國家對農民進城就業的政策先后經歷了三個階段:1978—1992年的“適度放開，拾遺補缺，行業限制，嚴格管理”；1992—1999年的“合理引導，就地轉移，跨省流動”；2000—2015年的“統籌城鄉，發展勞動力市場”。市場經濟的推動，就業制度的改革，消解了城鄉分割型勞動力配置界限，為鄉村人口流動提供了制度條件；消費水平的提高和消費結構的優化，帶動了滿足人們發展和享受需要的第三產業發展，為農村人口流動提供了巨大的就業空間；農民視野的擴大、觀念的更新、技能的提升，厚植著他們求新、求強、敢于實踐的主體意識和民主理念，為他們勇敢“闖世界”增添了膽識和力量。鄉村人口流動的特征表現為:規模不斷上升，鄉城流動主體突出；流動地更加集中，跨區域流動特征明顯。鄉村人口流動的實質是鄉村人口的自由選擇與趨利行為。農村人口之所以流向城市，目的是謀求更好職位，追求更高收入，提高自身素質。鄉村人口流動極大地解放了農業勞動生產力，使農民獲得了自身勞動力的支配權，也對市場經濟條件下的鄉村協商治理提出了新課題。

2.鄉村人口流動是我國實現現代化的客觀要求

鄉村人口流動是各國現代化的共同現象。人口眾多的農業國在實現現代化的進程中，客觀上必然有大量的農村人口向非農產業、向中心城市轉移。第一，現代化是工業主義滲透到經濟、政治、文化、思想各個領域并引起其深刻變革的過程。它是用自動化大生產代替人工勞動的自然過程，是集約經營代替粗放經營的歷史進程。這一歷史進程中，農業資本有機構成逐漸提高，農業勞動力需求快速降低，農村人口不斷遷移。第二，農業現代化的基礎以鄉村的城市化為依托。城市化發展徹底打破了農業、農村、農民三位一體的鄉村經濟，給寂靜的鄉村注入了現代文化元素和新的活力，使鄉村的社會結構發生了歷史性遷移，為鄉村人口“離土不離鄉”的流動提供了便利途徑。第三，現代化過程是三大產業結構不斷優化的過程。隨著經濟發展、科技進步和人們消費水平的提高，不受空間地域限制的第三產業迅速發展。第三產業吸納了億萬鄉村人口進城就業。現代化帶動的鄉村人口流動是當前鄉村協商治理的現實境遇。

3.鄉村人口流動是鄉村協商治理的現實基礎

鄉村人口流動有勞務型、經營服務型、公務型、文化型、社會型等，但主要是勞務型。農村流動人口與市民之間的交往多屬于工具性交往，缺乏情感性交往，處于一種“沒有互動的共存”狀態，是一個孤立化的相互隔離的封閉性的群體。農村流動人口只是空間位移，絕大多數人不可能改變自己的農民身份，他們在“回不去的農村”與“留不下的城市”之間徘徊。但鄉村流動人口在競爭激烈的城市生活中也積累了一定的經驗和膽識，權利意識逐漸增強，隨著鄉村經濟的發展，他們有能力參與鄉村政治活動，這是鄉村協商治理現代化的長足動力。“在民主化和網絡化時代，公民權利意識的覺醒和參與沖動的高漲，是一種無法阻遏的發展大勢。”①鄉村流動人口參與涉及自身權益的村務活動的權利意識和法律意識的增強，為鄉村協商治理帶來巨大活力，有利于對鄉村干部的行為形成約束，為鄉村協商治理現代化奠定堅實基礎。

二、人口流動背景下鄉村治理面臨的協商困境

人口流動對我國鄉村協商治理產生了深刻影響。由于城鄉戶籍二元制、城鄉利益弱關聯性、鄉村政治效能遞減等因素的制約，鄉村協商治理在人口流動背景下面臨著諸多困境。

1.鄉村協商主體“虛置化”

鄉村治理是指中國共產黨領導農民科學、民主、依法、有效地治鄉理村。鄉村協商治理是指本村人口通過民主方式，協商涉及村民利益的公共事務，戶籍是確定村民協商資格和享受民主權利的依據。土地承包制的完善為農村人口提供了滿足其作為生產資料擁有者的心理需求和安全保證，強化了流動人口保有土地的欲望，使農村流動人口離土離鄉又不愿改變農民身份。對很多外出人口而言，村莊不再是生產、生活的主要場所，宗族關系和傳統倫理在村莊關聯中的基礎地位逐步為新型的契約關系所取代。利益是外出農民政治參與的根本內驅力，他們對弱相關的村務缺乏參與熱情。因時空阻隔，外出農民不能隨時在原居住地行使民主協商權利，即使協商重大事項，大多數農民工也處于失語狀態。“后農業稅”時代，鄉鎮基層政府、村級集體組織與農民群眾之間的利益鏈條斷裂，工作在基層、居住在縣城的鄉鎮領導成了流動型“候鳥干部”。這一切導致了鄉村協商主體的“虛置化”。

2.鄉村協商會議“形式化”

鄉村協商治理在中國政治生活中的功能實現程度和作用發揮大小，取決于協商質量的高低。鄉村人口流動使支撐鄉村協商治理的人才、資金、技術、知識和需求等資源大量流失，鄉村協商治理可利用的手段嚴重匱乏，從而陷入協商困境。隨著外出務工人員越來越多，農村常住人口越來越少，各地政府實行村組管理改革，撤并村組和土地流轉，農民集中居住，有的行政村范圍擴大幾倍，村民協商會議、村民議事組織難度大，村民協商議事制度流于形式。按照《村民委員會組織法》規定，召開村民大會應當有本村十八周歲以上的農民過半數參加或者有本村三分之二以上的戶代表參加。但在民工潮沖擊下，這個條件很難滿足。現在農村的典型情況是:青年夫婦、成年男子常年在外，家里僅留下老人與小孩；外出務工農民在農忙季節才可能回家，但此時卻不適宜召開協商會議。因此，村民協商會議難以達到其召開的法定人數；即使勉強湊齊人數，“被推薦化”的老幼婦嬬因知識、能力的限制，意見的“準確性”和“代表性”也嚴重不足。人口流動，一方面，促進了村莊內的社會分化，擴大了利益差異性，加大了整合難度；另一方面，也降低了村莊的關聯度，削弱了村莊共同體的凝聚力和權威，使村民自治組織的協調能力下降，村民協商會議變成村委會協商會議。

3.鄉村協商渠道“堵塞化”

協商是社會主義協商民主的基本理念。網絡時代，人人面前都有“麥克風”，人人都是評論員，人人都有話語權，人人都是參與者。網絡為外出村民打造了一個永不閉幕的協商平臺，村民可以隨時參與鄉村協商，發表意見；鄉村政府也因此找到了一個“服務于民”的新平臺。外出村民互動參與進行鄉村民主協商，推動了中國鄉村網絡協商治理。村委會是廣大農民表達自身利益的主要組織依托，但由于村委會存在行政化傾向，導致外出農民協商渠道“堵塞”，利益表達受阻。由于外出農民缺少反映利益、表達心聲的正常渠道，當合法權益受到侵犯時，他們只能依靠自身力量進行非制度抗爭，因此亟待搭建了解鄉村事務、參與鄉村民主的即時平臺。

4.鄉村協商成本“高企化”

在社會生活中，人們并不是盲目地行動，而是理性地追求利益最大化。在鄉村協商治理中出現利益博弈時，外出農民往往采取以放棄政治參與權利為代價換取經濟收入的理性主義策略。由于參與協商的私人性與協商對象的公共性之間的矛盾，村委會周圍的群眾自治組織是以公共產品提供者的形象出現的，其所具有的公共性使農民參與協商的收益很難量化。調查得知，農民工回鄉參與協商的花費，包括交通費和誤工費等，對于月收入不高的農民工而言，無疑是一筆很大的開銷，農民工難以承擔。因此，基于協商成本與收益的理性博弈，外出農民往往會放棄參加鄉村協商的機會。

5.鄉村協商監督“短缺化”

協商治理是民主決策與民主監督的辯證統一。人口流動使支撐鄉村協商治理的人才、資金、技術、知識和需求等資源大量流失，鄉村協商治理可利用的手段嚴重匱乏。農民是鄉村協商治理的主體，但在鄉村協商治理實踐中，主要靠村“兩委”來運作。面對越來越多的農民外出打工這種形勢，村干部失去了抗御鄉鎮政府過度提取以保護村民合法權益的群體支持。在農村空心化不斷加劇的背景下，大量農村外出人員對于村莊事務以及自身利益的表達和維護是通過留守人員來實現的。但由于留守人員自身人力資本的限制，由于村務公開不到位，不僅村民的基本知情權得不到保障，而且切身利益也會受到侵害，如被媒體稱為農民“被上樓”的現象等。在制度安排上，廣大村民對村莊事務的監督往往流于形式。近年來，一些鄉村干部思想墮落，行為腐化，出現了職務犯罪行為，致使干群關系緊張，嚴重威脅了鄉村協商治理的發展。

三、人口流動背景下鄉村協商的路徑選擇

穩定的公共生活和繁榮的民主政治是以社會中多數人的積極參與為前提的。人口流動背景下鄉村協商治理現代化是農民當家作主和中國共產黨在鄉村民主執政的新形式。鄉村協商治理現代化有利于改變農民工原子化的狀態，它是一個讓個體外出農民感受到能自己管理自己事務的過程，并天然地具有對鄉村社會邊緣群體的人文關懷。

1.促進鄉村經濟繁榮，夯實鄉村協商基礎

經濟發展程度和人們的富裕程度與公民的理性意識、參與意識、自主意識以及公德意識呈正相關關系，農民素養的提高和公民文化的形成，正是人口流動背景下鄉村協商治理現代化的前提。加速農村生產力的發展，促進農村經濟繁榮，切實增加農民的收入，提高農民生活水平，是人口流動背景下鄉村協商治理現代化的物質基礎。鄉村協商治理現代化離不開農村經濟的發展，尤其是農村本身經濟造血能力的提高。沒有繁榮的農村經濟，空殼的鄉村難以吸引外出人口的回流；沒有農村經濟的發展，就不會有可協商的鄉村公共事務。有了農村經濟的發展，農民的利益訴求才會更多，農村公共事務才會更多地拿到公共論壇上來表達和討論，包括協商民主在內的農村民主政治才能有其生存空間。鄉村協商治理現代化也有利于農村公共物品的提供和鄉村經濟宏觀環境的改善，從而可以降低農村經濟活動的交易成本，提高經濟效益。

2.完善鄉村協商制度，建構鄉村協商機制

黨的十八屆三中全會決議指出，我國全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化。鄉村協商制度化與鄉村治理現代化是一種共生性的關系，鄉村治理的現代化指向對協商治理提出了制度化的訴求。人口流動背景下鄉村協商治理中的諸多問題很大程度上源于市場、國家和社會三大主體關系的錯位和異化，表現為公共權力的異化、政治權威的弱化、社會結構的極化、社會發展的停滯和鄉村共同體的合法性危機。要破除資本邏輯與行政邏輯的合謀、鄉村精英與普通農民的矛盾，馬克思主義理論具有根本的指向性，社會主義國家具有先天優勢，它是一個價值導向調整優先于治理技術革新的過程。鄉村協商治理制度與機制的主導是中國共產黨，主體是農民，本質是人民民主，特色是平等協商，重點是理性包容，途徑是共同參與，方略是依法治國，目標是鄉村政治現代化。人口流動背景下，要保持鄉村協商治理的制度化和常態化，需建構鄉村社情民意的彰顯制度，使外出流動的農民對處理涉及鄉村經濟社會發展和自身切身利益重大事項的意見、建議能夠及時反映到決策層。既要善于建構議題產生制度、協商參與制度、對話協商制度、信息公開制度、協商監督制度、績效評價制度和協商教育制度，又要合理設置鄉村協商民主的平等機制、接受機制、對話機制、互動機制、交流機制、協商機制和合作機制，增強人口流動背景下鄉村協商的透明性、可操作性和有效性。

3.建構協商法治化路徑，促進治理現代化進程

鄉村協商治理法治化是破解人口流動背景下鄉村協商主體“虛置化”和協商會議“形式化”的現實邏輯，它既是全面推進依法治國的重要內容，也是鄉村治理體系和治理能力現代化的現實需要，更是人口流動背景下鄉村協商治理制度本身的內在訴求。實現鄉村協商治理法治化，必須完善相關法律法規，對鄉村協商治理制度的地位和作用進行明確定位，必須通過法律法規來規范鄉村協商治理的運行程序，從而保證鄉村協商治理的規范運行，進而保障鄉村協商治理制度的權威性與穩定性。鄉村協商治理法治化是一個動態的過程，其運行前提在于相關法律法規的制定和完善。鄉村協商治理法治化的推進要遵循進化理性和建構理性的共恰、顯性建構和隱性認同的共進、歷史邏輯和對比邏輯的共顯。鄉村協商治理法治化的內容包括:協商主體平等化、協商內容清單化、協商制度規范化、協商程序科學化和協商渠道連續化。現實路徑在于:尊重法制權威，樹立法治信仰；健全鄉村協商民主法律體系，實現有法可依；加大鄉村協商民主法制宣傳，提高鄉村協商民主多元主體的法治意識；培育鄉村協商民主的法治文化和法治環境。鄉村協商治理法治化的目的是:無論是鄉村的政治精英、經濟精英和宗族精英，還是外出農民，參與鄉村治理的行為都應納入法治化軌道，合法理性地進行，通過法治化的手段規制人口流動背景下多元鄉村治理主體的權利邊界與責任，實現鄉村協商治理現代化。

4.發展鄉村網絡協商，降低外出農民協商成本

現代社會是網絡社會，“數字化生存”是信息時代農民的一種生活方式和生存狀態。去空間化和無界化的互聯網，既為集體協同提供了時空分離的載體，又構成了一個無限延伸和拓展的行動場域。信息化、網絡化的發展趨勢完全改變了傳統上的時空內涵和形式，社會關系日益與“面對面的互動情勢”相分離。互聯網為現有利益格局中原本處于權力遠端的農民工提供了聚合行動力量的媒介、呈現利益訴求的工具和非制度化參與的可能。“民主不應僅僅理解為自由選舉的傳播，它還包括參與、表達和協商。”②互聯網的穩健增長給鄉村政治參與增添了新的變量，它不僅為鄉村“激進分子”提供超常規的運作手段，也為流動農民構建起互動和參與的新平臺。社會制度是決定治理體系發展方向的根本性條件。人民當家作主的社會主義國家，政府必須承擔起縮小“數字鴻溝”的社會責任，降低外出農民回鄉參與鄉村協商治理的成本。③第一，要加快鄉村網絡工程建設，夯實鄉村網絡協商基礎。數字化信息工程建設是消除城鄉信息差距、實現公民網絡權益的基礎工程。中央政府要加大對農村數字化信息工程建設的投資力度，提升網絡接入水平，增進網絡傳輸速度，降低網絡資費，提高網絡服務功能。第二，要推行競爭政策和普遍服務政策。要繼續加大我國電信管理體制改革力度，引入競爭機制，提高網絡普及率。第三，要加強外出農民的網絡技能培訓，擴大外出農民網絡參政權。要構建多種形式的農民網絡服務中心，開展農民網絡教育工程，提高農民網絡使用能力，使農民能夠廉價、便捷地使用網絡信息技術。

5.構建參與型鄉村文化，強化農民主體意識

參與型鄉村文化是鄉村協商治理制度具有生命力的文化基礎。政治冷漠是鄉村社會經濟不平等與政治關系不平等的產物，表征著鄉村政治權力的表面公共性與實質階層性之間的悖論關系，既表現為外出村民對鄉村政治活動的冷淡和對政治問題的漠視，又表現為外出村民對鄉村政治參與的疏遠和逃避。自覺的制度內化是制度化的重要保障，在構建鄉村協商治理制度的同時，通過強化外出農民對制度化的認同進而使制度由剛性的規范變成治理主體自覺的行動尤為重要。第一，要發揮社會主義核心價值觀的整合作用。任何社會制度本身都是其價值觀的外化，社會主義核心價值觀是鄉村社會價值整合和文化整合的向導，要通過培育和踐行社會主義核心價值觀整合鄉村參與文化。第二，要強化農民主體意識。農民主體意識是農民對于自身在國家和社會中地位的自我認知，它包括主人翁意識、參與意識、監督意識、法律意識和責任意識。強化農民主體意識是培育參與型鄉村文化的基礎。第三，要強化農民參與心理。參與型鄉村文化包括普遍的平等觀念、廣泛的自主意識、強烈的責任感和法制原則。要克服傳統鄉村文化中農民中常出現的參與冷漠和情緒急躁問題，積極培育外出農民參與鄉村治理所需要的適度、理性的心理素質。要從鄉村生活事務的參與入手，培養外出農民的價值觀念、規則意識和行為習慣。

協商治理正在成為時下中國鄉村最具特色的一種政治參與形態。鄉村協商治理現代化謀求的是鄉村的和平、安寧、文明、幸福，它既是一種價值和理想，也是一種制度和機制。鄉村協商治理現代化不是設計出來的，而是應對出來的。特定的高度情景化且處于不斷變化中的鄉村各種時空要素，對于鄉村協商治理模式的選擇起著至關重要的作用。

注釋

①張風陽:《科學認識國家治理現代化問題的幾點方法論思考》，《政治學研究》2014年第2期。②陳家剛:《當代中國的協商民主:實踐探索與理論思考》，《馬克思主義與現實》2014年第4期。③張國獻:《論社會主義鄉村協商民主》，《中州學刊》2015年第3期。

責任編輯：浩 淼思 齊

On Country Consultations in the Context of Population Flow Control

Zhang Guoxian

Abstract:Consultations on governance is the direction of rural governance in the context of population flow.Country consultations meet many difficulties in the context of population flow，empty subject，channels jam，formal conference，high costs，shortage supervi?sion，and so forth.Settlement is that promoting rural economic prosperity，strengthen the rural consultation；improving the village con?sultation system，construct the country consultative mechanism；establishing a legal path of consultation，promote modernization of gov?ernance processes；developing rural network consultation，reduce the cost of migrant consultation；and constructing participant rural culture，strengthen farmers′subject consciousness.

Key words:rural governance；deliberative democracy；population flow；political modernization

作者簡介:張國獻,男,河南財經政法大學道德與文明研究中心教授,碩士生導師,政治學研究所所長,法學博士（鄭州450046)。

基金項目:?國家社會科學基金項目“中國特色社會主義鄉村協商治理問題研究”（15BKS062);國家社會科學基金項目“河南省建立‘四項基礎制度’創新社會管理實踐研究”;河南省社會科學規劃重大項目“河南推進全面從嚴治黨問題研究”（2015A007)。

收稿日期:2015-10-26

中圖分類號：D621

文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2016)02-0001-05