天津市海洋生態(tài)紅線管控對策研究

許 艷，楊 翼，曾 容，向先全，王曉莉，劉 捷，劉書明

（國家海洋信息中心，天津 361005）

天津市海洋生態(tài)紅線管控對策研究

許 艷，楊 翼，曾 容，向先全，王曉莉，劉 捷，劉書明

（國家海洋信息中心，天津 361005）

根據(jù)天津市海洋生態(tài)紅線區(qū)劃定結(jié)果及天津市海洋管理實際情況，結(jié)合 《天津市海洋生態(tài)紅線區(qū)管理規(guī)定》，天津市在建立健全海洋生態(tài)紅線管理制度時，應注重加強海洋生態(tài)紅線區(qū)的環(huán)境保護與修復；落實各有關部門的相關職責；為保證紅線管控制度的順利實施，需對紅線區(qū)的管控成效進行定期考核；建立紅線區(qū)海洋環(huán)境質(zhì)量監(jiān)督管理機制；增強公眾參與和環(huán)保意識，發(fā)揮社會監(jiān)督作用。

海洋生態(tài)紅線；管控對策；管理制度；天津市

引言

中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，給環(huán)境資源承載帶來持續(xù)的壓力，生態(tài)環(huán)境問題日益復雜。已建各類保護區(qū)隸屬管理部門不同，空間上存在著交叉重疊，布局不夠合理，生態(tài)保護效率不高，關鍵生態(tài)區(qū)域未能得到有效保護，為形成保障國家資源與生態(tài)環(huán)境安全和社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的空間格局，構(gòu)建人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設新局面，2011年，《國務院關于加強環(huán)境保護重點工作的意見》（國發(fā)[2011]35號）明確提出，在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線[1]；2013年底，黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》用專章闡釋了“劃定生態(tài)保護紅線”，生態(tài)紅線已經(jīng)寫入國家政策，納入國家戰(zhàn)略層面，并通過2015年新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》上升到法律層面[2-4]。2013年9月，江蘇省人民政府正式印發(fā)《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護規(guī)劃》，劃定了l5類779種生態(tài)紅線區(qū)域，是全國首個正式劃定生態(tài)紅線的省份；2014年天津市人大常委會1號公告《關于批準劃定永久性保護生態(tài)區(qū)域的決定》將共計2 980平方千米劃定為永久性保護生態(tài)區(qū)域，其中紅線區(qū)總面積約1 800平方千米。

2012年11月，國家海洋局下發(fā)了《國家海洋局關于建立渤海海洋生態(tài)紅線制度的若干意見》（國海發(fā) [2012]48號），環(huán)渤海三省一市（山東、河北、遼寧、天津）海洋行政主管部門根據(jù)文件要求，積極組織編制了各省（市）渤海區(qū)的海洋生態(tài)紅線報告。2013年12月，山東省人民政府辦公廳印發(fā)關于建立實施渤海海洋生態(tài)紅線制度的意見（魯政辦發(fā)〔2013〕39號），提出了山東省海洋生態(tài)紅線管理的總體要求、重點任務與保障措施。2014年，遼寧省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省海洋漁業(yè)廳關于在渤海實施海洋生態(tài)紅線制度意見的通知（遼政辦發(fā)〔2014〕18號），提出了遼寧省海洋生態(tài)紅線管理的相關要求。

2015年，國家海洋局印發(fā)的《國家海洋局海洋生態(tài)文明建設實施方案（2015—2020年）》中提出了實施海洋生態(tài)紅線制度的主要任務，明確在海洋生態(tài)紅線區(qū)管控范圍內(nèi)實施強制保護和嚴格管控。2016年4月，國家海洋局發(fā)布《關于全面建立實施海洋生態(tài)紅線制度的意見》，要求沿海省市在年底陸續(xù)劃定海洋生態(tài)紅線。同年7月，海南省人大通過的《海南省生態(tài)保護紅線管理規(guī)定》包含了海洋生態(tài)紅線的劃定、管控、處罰等內(nèi)容，賦予了海洋生態(tài)紅線與陸地生態(tài)紅線同等的管理要求。

2014年7月，天津市人民政府印發(fā)的《天津市永久性保護生態(tài)區(qū)域管理規(guī)定》，尚未將海洋生態(tài)紅線區(qū)納入，2016年12月，天津市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)天津市海洋局擬定的《天津市海洋生態(tài)紅線區(qū)管理規(guī)定》，作為《天津市永久性保護生態(tài)區(qū)域管理規(guī)定》的有效補充，是全國第一個針對海洋生態(tài)紅線專門制定發(fā)布的專項制度，滿足了天津市海洋生態(tài)紅線區(qū)管理要求，對于推動天津市海洋生態(tài)紅線區(qū)各項工作的扎實開展、取得實績具有重要意義。

1 天津海洋生態(tài)紅線區(qū)域概況

海洋生態(tài)紅線區(qū)指為維護海洋生態(tài)健康與生態(tài)安全，以重要海洋生態(tài)功能區(qū)、海洋生態(tài)敏感區(qū)和海洋生態(tài)脆弱區(qū)為保護重點而劃定的實施嚴格管控、強制性保護的區(qū)域。國家海洋局下發(fā)《國家海洋局關于建立渤海海洋生態(tài)紅線制度的若干意見》后，天津市海洋局積極開展了天津市海洋生態(tài)紅線區(qū)劃定工作，組織編制了《天津市海洋生態(tài)紅線區(qū)報告》，經(jīng)市人民政府同意，報告于2014年7月正式發(fā)布實施。該次劃定的海洋生態(tài)紅線區(qū)包括219.79平方千米海域和18.63千米岸線（表1），分布在天津大神堂牡蠣礁國家級海洋特別保護區(qū)、漢沽重要漁業(yè)海域、北塘旅游休閑娛樂區(qū)、大港濱海濕地和天津大神堂自然岸線等5個區(qū)域，均遠離天津海洋產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，受人類開發(fā)活動影響較小，具體分布情況如圖1所示。

2 天津海洋生態(tài)紅線區(qū)管控面臨的問題

2.1 海洋生態(tài)紅線區(qū)環(huán)境問題

天津海洋生態(tài)紅線區(qū)環(huán)境保護和生態(tài)修復的落實是紅線區(qū)管控面臨的主要問題。天津海洋生態(tài)紅線區(qū)環(huán)境狀況相對較好，但仍存在環(huán)境破壞和污染的風險。大神堂牡蠣礁保護區(qū)附近海域的牡蠣不合理采挖現(xiàn)象，人工牡蠣礁、人工魚礁的投放和增殖放流等生態(tài)修復計劃的持續(xù)實施，環(huán)保執(zhí)法的有序開展等，都需要外界和有關政府的關注和管理。漢沽近岸海域，由于近幾年的破壞性捕撈，近淺海經(jīng)濟貝類資源遭到嚴重破壞，棲息環(huán)境、種質(zhì)資源和生物多樣性嚴重受損，經(jīng)濟貝類退化嚴重，且該海域及周邊海域毗鄰中心漁港航道附近，作業(yè)漁船在航運和捕撈時的含油廢水排放、生活生產(chǎn)垃圾丟棄等給海水環(huán)境質(zhì)量和漁業(yè)資源造成不利影響。天津大神堂自然岸線生態(tài)紅線區(qū)附近海域海水質(zhì)量狀況較差，區(qū)域內(nèi)排污口管理，養(yǎng)殖和生活垃圾的處理需要重點考慮。北塘旅游休閑娛樂區(qū)陸源污染壓力較大，海島的旅游活動和設施管理、島以外的海域生態(tài)環(huán)境均有待提高。大港濱海濕地海洋生態(tài)紅線區(qū)內(nèi)近岸水質(zhì)環(huán)境受池塘化養(yǎng)殖影響，水質(zhì)質(zhì)量較差，沿岸植被覆蓋率低，建設廢棄物和生活垃圾安置，以及近岸海洋工程建設項目和排污口管理問題需要進一步思考和解決。

圖1 天津市海洋生態(tài)紅線區(qū)分布圖Fig.1 The marine ecological red line areas in Tianjin

表1 天津市海洋生態(tài)紅線區(qū)劃定情況[5]Tab.1 The range of the marine ecological red line areas in Tianjin

2.2 海洋生態(tài)紅線區(qū)管控協(xié)調(diào)問題

海洋生態(tài)系統(tǒng)具有復雜多樣的特點和保護要求，天津市海洋生態(tài)紅線區(qū)涉及濕地、岸線、河口等不同生態(tài)系統(tǒng)類型，管控目標有所不同，管控措施的制定面臨復雜性和差別化的難題。海洋生態(tài)紅線區(qū)的管理具有綜合性特點，為保證海洋生態(tài)紅線區(qū)管理的成效，《天津市海洋生態(tài)紅線區(qū)管理規(guī)定》規(guī)定了天津市海洋局、環(huán)保局、農(nóng)委、海事局和水務局在海洋生態(tài)紅線區(qū)管理中的相應職責，要求濱海新區(qū)人民政府、市建委、市交通運輸委、市規(guī)劃局、市財政局等相關單位按照各自職責做好海洋生態(tài)紅線區(qū)的保護和管理工作。如何協(xié)調(diào)各有關單位對于海洋生態(tài)紅線區(qū)的管理，將海洋生態(tài)紅線區(qū)的保護落到實處值得深入思考。

2.3 海洋生態(tài)紅線區(qū)管控成效評估問題

海洋生態(tài)紅線區(qū)管控成效的考核與責任追究機制相關聯(lián)，海洋生態(tài)紅線監(jiān)測、評估與考核體系具有差異化特點。各級主管部門與協(xié)管部門的責任不同，考核體系的建立需要制定差別化的考評指標和標準。同時，為保證各紅線區(qū)同步管理，建設生態(tài)紅線多層級管理信息系統(tǒng)十分必要。生態(tài)紅線區(qū)的管理涉及不同管理部門，目前不同管理部門的領導責任制尚不明確，對違反義務和職責造成紅線區(qū)生態(tài)系統(tǒng)破壞的行為，追究機制也未建立。

3 天津海洋生態(tài)紅線區(qū)管控對策與思路

根據(jù)天津市海洋生態(tài)紅線區(qū)劃定結(jié)果及天津市海洋管理實際情況，《天津市海洋生態(tài)紅線區(qū)管理規(guī)定》規(guī)定的天津海洋生態(tài)紅線區(qū)管控措施主要包含以下內(nèi)容:（1）管控目的、適用范圍；（2）職責部分，確定市人民政府和涉海相關單位的主要職責；（3）管理的具體措施部分，確定海洋生態(tài)紅線區(qū)劃定與調(diào)整、建設項目管理、行為活動管理、生態(tài)保護、監(jiān)測與評估、標識設立、宣傳與科研、資金來源、執(zhí)法監(jiān)管等具體要求；（4）法律責任部分，單位與個人、管理人員違反該規(guī)定須承擔的法律責任。其中管理的具體措施是針對保護目的而制定的重點內(nèi)容。

3.1 保護措施

根據(jù)《天津市海洋生態(tài)紅線區(qū)管理規(guī)定》，海洋生態(tài)紅線區(qū)內(nèi)應加強濱海濕地、淤泥質(zhì)海岸、海島等生態(tài)系統(tǒng)的保護與修復，開展自然岸線整治修復。按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合治理、標本兼治、分類指導”的原則，扎實而富有針對性地開展海洋生態(tài)紅線區(qū)海洋生態(tài)整治修復活動，有效恢復海洋生態(tài)紅線區(qū)受損退化生態(tài)。結(jié)合天津市海洋生態(tài)紅線區(qū)面臨的環(huán)境問題，具體應加強濕地生態(tài)系統(tǒng)植被修復，水質(zhì)的改善，岸線的修復以及海島周邊環(huán)境整治修復。

建議在大神堂保護區(qū)開展人工牡蠣礁選劃與投放工程的生態(tài)修復；在天津漢沽重要漁業(yè)海域適合的區(qū)域開展人工魚礁生態(tài)修復活動，營造出小型海洋人工生態(tài)系統(tǒng)，充分利用靠近天然的活牡蠣礁區(qū)的區(qū)域特點，配合牡蠣礁保護區(qū)開展相關的修復措施，輔助天然活牡蠣礁發(fā)揮生態(tài)作用；開展三河島周邊海域整治和修復工作，對三河島周邊海域，特別是永定河、薊運河等河道兩側(cè)蘆葦濕地區(qū)域，進行保護和環(huán)境整治，使北塘入?？诘恼w生態(tài)環(huán)境和景觀水平得到改善；應重點整治大港濱海濕地入海河流沿岸環(huán)境，保護灘涂濕地生態(tài)環(huán)境和淺海生物多樣性，開展沿岸環(huán)境綜合整治，清理沿岸生活垃圾，恢復河岸植被，構(gòu)建人工濕地等工程技術，修復恢復受損河口生境和自然景觀，減輕上游對大港濕地紅線區(qū)的污染，綜合運用生態(tài)廊道、鹽沼植被恢復、生態(tài)化岸線等工程技術手段，有效保護和恢復受干擾濱海濕地的生態(tài)系統(tǒng)功能；對大神堂自然岸線區(qū)域開展環(huán)境整治，通過回收、轉(zhuǎn)運和就地改造等方式對廢棄物和堆積物進行清理，防止垃圾入海。

3.2 管控措施

《天津市海洋生態(tài)紅線區(qū)管理規(guī)定》針對天津市海洋生態(tài)紅線區(qū)提出了在禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)禁止實施一切與保護無關的工程建設活動；限制開發(fā)區(qū)內(nèi)禁止新建排污口，嚴控開發(fā)強度。并對各類型海洋生態(tài)紅線區(qū)的建設項目開發(fā)活動制定了具體管控要求。同時，對海洋生態(tài)紅線區(qū)內(nèi)入海污染物排放，漁業(yè)養(yǎng)殖與捕撈行為，船舶污染、海堤工程建設、河口治理等活動進行了規(guī)范和規(guī)定。

海洋生態(tài)紅線區(qū)和海洋功能區(qū)管理涉及范圍較為廣泛，各級政府應統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強涉海多部門的溝通管理，協(xié)調(diào)好海洋、環(huán)保、海事、漁業(yè)等行政主管部門，認真履行各自職責，協(xié)調(diào)配合，共同做好海洋生態(tài)紅線區(qū)的保護管理工作。海洋生態(tài)紅線區(qū)和海洋功能區(qū)管理涉及范圍較為廣泛，各級政府應統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強涉海多部門的溝通管理，協(xié)調(diào)好海洋、環(huán)保、海事、漁業(yè)等行政主管部門，認真履行各自職責，協(xié)調(diào)配合，共同做好海洋生態(tài)紅線區(qū)和海洋功能區(qū)的保護管理工作。建立完善的公眾交流機制，加強宣傳教育工作。采取多種方式加強海洋生態(tài)紅線區(qū)和功能區(qū)的宣傳教育和科學知識普及工作，大力宣傳保護海洋生態(tài)紅線區(qū)和功能區(qū)的重要意義，增強全社會的責任感和緊迫感，提高公眾自覺保護海洋生態(tài)紅線區(qū)和功能區(qū)的意識，提高漁民的環(huán)境保護意識，引導漁民走綠色生產(chǎn)和生活之路，充分考慮漁民的生活需求，采取“生計替代”等適當?shù)难a償措施，鼓勵漁民退養(yǎng)還灘。健全完善公眾交流機制和公開機制，支持和鼓勵公民、法人和其他組織參與海洋生態(tài)紅線區(qū)和功能區(qū)的保護工作，充分發(fā)揮社會團體在海洋保護宣傳及社會監(jiān)督中的作用，調(diào)動公眾參與的積極性。

3.3 監(jiān)督措施

根據(jù)《渤海海洋生態(tài)紅線劃定技術指南》和《天津市海洋生態(tài)紅線區(qū)報告》中對海洋生態(tài)紅線區(qū)范圍、自然岸線、水質(zhì)達標率、陸源減排等控制指標，以及大力推進海洋生態(tài)紅線區(qū)監(jiān)視監(jiān)測和監(jiān)督執(zhí)法能力建設的要求，結(jié)合天津海洋生態(tài)紅線區(qū)污染源及類型，《天津市海洋生態(tài)紅線區(qū)管理規(guī)定》規(guī)定對海洋生態(tài)紅線區(qū)要定期開展監(jiān)測、評價與管控評估。為保證紅線區(qū)監(jiān)督實時性，可建立紅線區(qū)監(jiān)督管理信息系統(tǒng)，定期通報紅線區(qū)環(huán)境監(jiān)測狀況，對紅線區(qū)的海洋災害進行預警，監(jiān)督海洋開發(fā)項目與活動實施，實行海洋生態(tài)紅線區(qū)聯(lián)控機制。

海洋生態(tài)紅線區(qū)監(jiān)督執(zhí)法工作可引進衛(wèi)星遙感和無人機等先進手段，對區(qū)域灘涂和淺海地區(qū)進行高頻次、全覆蓋的監(jiān)視監(jiān)測，掌握紅線區(qū)全空間海洋環(huán)境狀況，為有效實施監(jiān)督管理提供支撐；加強海堤工程建設的監(jiān)管監(jiān)控；加強對養(yǎng)殖塘及養(yǎng)殖活動的監(jiān)視監(jiān)管，摸清養(yǎng)殖排污情況。規(guī)范漁業(yè)養(yǎng)殖與捕撈行為，加大休漁期捕撈行為的查處力度，清理漁業(yè)海域內(nèi)非法捕撈行為，規(guī)范底播養(yǎng)殖。加強航運安全管理，加大對船舶污染活動的監(jiān)控，防止溢油事故發(fā)生，加強漁船排污的管理。組織海警定期巡視保護區(qū)周邊海洋工程環(huán)保措施、工程環(huán)境管理與監(jiān)測計劃是否按照審批的環(huán)評報告的內(nèi)容執(zhí)行，堅決查處未批先建和不按環(huán)評審批內(nèi)容施工和運營的違法行為，保護海上界標、監(jiān)視監(jiān)測平臺、生態(tài)修復設施的安全。加強監(jiān)視監(jiān)測硬件設施建設，通過在保護區(qū)周邊建立監(jiān)視監(jiān)測設施，提升保護區(qū)全天候、全覆蓋的監(jiān)視能力。加強對天津海域生態(tài)紅線區(qū)的管控實施情況的監(jiān)督檢查，對海洋生態(tài)紅線區(qū)制度實施過程中海洋環(huán)境保護工作的落實情況進行實時監(jiān)控，及時整治海洋環(huán)境變化較大的區(qū)域。建立天津海域生態(tài)紅線區(qū)行政違法行為處罰機制，對無權批準、越權批準或者不按要求批準使用海域或改變海域用途等行政違法行為予以堅決查處。完善信訪、舉報和聽證制度，加強海洋生態(tài)紅線區(qū)制度實施過程中的社會監(jiān)督力度。

[1]蘇同向，王浩.生態(tài)紅線概念辨析及其劃定策略研究[J].中國園林，2015（5）:75-79

[2]李雙建，楊瀟.海洋生態(tài)紅線管理成效評價指標體系研究[J].生態(tài)經(jīng)濟，2016（1）:165-169

[3] 陳海嵩.“生態(tài)紅線”的規(guī)范效力與法治化路徑——解釋論與立法論的雙重展開[J].現(xiàn)代法學，2014（4）:85-97

[4]全國人民代表大會常務委員.中華人民共和國環(huán)境保護法[L].2015年1月1日.第二十九條

[5]路文海，向先全，劉捷，等.加強海洋生態(tài)紅線區(qū)與功能區(qū)制度建設[J].宏觀經(jīng)濟管理，2015（7）:22-24.

Study on Management System and Control Mechanism of Marine Ecological Red Line in Tianjin

XU Yan，YANG Yi，ZENG Rong，XIANG Xianquan，WANG Xiaoli，LIU Jie，LIU Shuming
（National Marine Data and Information Service，Tianjin 300171，China）

According to the marine ecological red line and the situation of marine managementin Tianjin，the governmenthas paid attention to strengthening the environmental protection and ecological restoration of the marine ecological red line；and madecleared themanagementmain bodyaccountabilityforestablishingthe managementsystem and control mechanism ofmarine ecologicalred line in combination with the"Regulations of Marine Ecological Red Line Areas in Tianjin". In order to ensure the smooth implementation of the management mechanism of the marine ecological red line，we should examine the efficiency of management regularly，build the quality supervision mechanism of the marine ecological red line；and enhance the environmental protection consciousness and sense of participation of the public to give play to the role of social supervision.

Marine ecological red line；Control mechanism；Management system；Tianjin

F205

A

2095-1647（2016）06-0048-06

2016-12-02

許艷，女，碩士研究生，研究實習員，主要研究方向為海洋生態(tài)環(huán)境保護，E-mail:154240535@163.com。