大數據與財政監督工作研究

●張夏璐

大數據與財政監督工作研究

●張夏璐

目前，財政監督從以合規性檢查為主向以預算績效監督為主轉變。財政監督機構正在積極尋找合適節點將監督工作嵌入預算編制和執行，從以事后檢查為主向全過程監督轉變。大數據給財政監督帶來了機遇和挑戰，運用數據平臺篩選數據，綜合分析能夠達到事半功倍的效果。本文在分析大數據的概念和特點的基礎上，探索大數據對財政監督的影響，解析當前財政監督的方式方法，闡述大數據背景下傳統財政監督方式方法的局限及問題，研究大數據與財政監督工作的思路。

大數據 財政監督 方式方法

一、大數據的概念和特點

十八屆五中全會公報提出的“實施國家大數據戰略”預示著大數據時代的全面開啟。大數據(Big Data)指的是所涉及的數據量規模巨大到無法通過人工在合理時間內達到截取、管理、處理，并整理成為人類所能解讀的信息。大數據與信息是不可分離的，是信息浩大數量的統計與技術運作。經過多年的探索，信息化已被社會廣泛認識、接受并掌握。然而，信息化是生產數據的，大數據是開發數據的。大數據背景下創新政府管理的要義就是要從“政府信息化”向“信息化政府”邁進，用大數據的思維解決和處理問題。

財政監督是適應公共財政管理需要的“全員參與、全程控制、全面覆蓋、全部關聯”的監督。隨著監督工作日益開展和深入，財政監督從事后監督和合規性檢查為主向事前、事中和預算績效為主轉變，監督工作對財政中心工作的服務和保障力度，檢查質量和高度面臨更高的要求和挑戰，在這種背景下大數據對財政監督實踐有著重大的影響。

二、大數據對財政監督實踐的影響

（一）全員參與

通過大數據建立全員參與機制。落實業務管理機構的日常監督職能，通過各種數據篩取、分析、對比，為業務管理機構開展日常監督提供便利條件。并將業務管理機構的監督與專職監督機構的監督聯系起來，建立起暢通密切聯系的工作協調溝通機制，提升財政監督計劃的高度，擴大財政監督的影響力，加強財政監督的成果利用。

（二）全程控制

全面提升財政監督檢查的效能和水平，支撐財政監督工作從傳統的事后檢查向事中監控和事前預防轉變。建立事前監督預警，事中監控體系，實時掌握每筆資金運行周期的全過程，實現對財政資金和財政運行全過程進行規范性、合法性、及時性的日常監控。構建事后分析反饋體系，對資金運行各個環節進行事后分析，及時發現問題、解決問題。

（三）全面覆蓋、全部關聯

實現財政業務橫向、縱向全面覆蓋，財政業務與財政外相關業務的全部關聯，使監督檢查工作重點突出，對象明確，手段多樣，從而提高監督檢查工作的效能和水平。

所謂財政業務橫向覆蓋即以大數據為依托的監督檢查，以預算管理為源頭，以國庫收支為主線，涵蓋財政指標管理、計劃管理（含政府采購）、支付管理、總賬管理、單位賬戶管理、轉移支付管理等預算執行管理過程，并通過監測與預算編制、財稅庫銀橫向聯網、非稅收入收繳、人民銀行幾個代理商業銀行等系統的接口程序，動態反映出的財政資金流動狀態和生成財政收支報表等資料，提供監督檢查線索和資料。以預決算分析對比、國庫收支資金流進行對比分析和趨勢分析、同類單位支出比例分析，同一單位不同年份支出比例分析等大數據對比分析功能，為監督檢查提供便捷途徑。

財政業務縱向全覆蓋是指建立市縣與部門共享機制，對財政資金實現逐級、逐筆、逐人清晰直接的監控。以紙質文檔、圖片、視頻等非結構化數據的采集為突破，實現異地監督檢查的可能性，進一步提高監督檢查的效率。

財政業務與財政外相關業務的全部關聯是指通過與發改、社保、公安、農業、林業、國稅、地稅、工商、金融、交通、測繪、統計、水利、氣象、農機等各部門的數據采集與交換，實現跨界數據的深度融合。將財政監督與監督財政（包括人大監督、審計監督、稅務稽查、社會中介監督、新聞輿論監督等社會監督）聯系起來，防止多頭檢查、重復檢查或監督不到位以及監督盲區的情況，使檢查結論相互利用、信息共享，節省人力、物力、財力，降低被查單位的負擔，從而使監督檢查效率進一步提升。

三、大數據視角下傳統財政監督方式方法的局限及問題

（一）未形成體系性監督檢查計劃

專職監督機構牽頭制定周密的計劃是基于對財政預算管理流程、業務管理機構日常管理工作、政府部門預算執行情況、市縣財政管理情況的全面和完善掌握的基礎上的，但由于沒有建立大數據平臺，導致專職監督機構的信息缺失，從而使其無法從全局層面對年度監督檢查計劃進行把握，致使監督檢查內容常態化，無法提升監督高度。

業務管理機構在制訂計劃階段時，往往側重某一方面選取監督檢查對象，如重點關注本機構信息量較少的資金，通過檢查能夠獲取該項資金的實際使用情況，促進本機構下一步的管理；重點關注資金量大的項目，等等。但這容易造成計劃制定孤島化，各業務管理機構各自為政，不利于財政監督合力的形成。

專職監督機構在牽頭制定年度計劃時，往往由于外部審計情況信息缺失，容易造成當年檢查項目沖突或是安排對外部審計檢查過的項目相同年份進行監督檢查。

（二）日常監督檢查尚未真正開展

缺乏大數據平臺支撐，尚未設置預警規則、指標和標準，沒有明確數據平臺監控內容、數據來源及處理機制，導致日常監督檢查往往是紙上談兵。業務管理機構往往由于人員少、工作多等原因，沒有切實開展日常監督。在資金分配安排時未將申報人、申請內容等具體事項逐一核實，導致事后監督和外部審計中發現虛報冒領等大量問題。項目批復資金下達后，由于沒有實時監控資金使用情況，往往出現問題也不自知，在事后檢查中發現只能進行處理處罰，但往往造成資金使用情況未能達到預期效果。

（三）專職監督機構監督手段滯后

1、項目檢查計劃制定、對象選取程序復雜。專職監督機構按照年度工作計劃開展某項檢查任務時，需要通過查前調研提前制定檢查方案，確定檢查重點，選取重點檢查對象，制作資料清單等查前準備工作。基于大數據平臺的缺失，專職機構往往采取選取一兩個檢查范圍內的對象，對其進行摸底調研，了解資金管理使用情況、制度規定、是否接受過其他審計或檢查等內容，在查前調研的基礎上制定檢查工作方案，選取被查單位。但這種方法一是受查前調研對象選取的限制，對檢查內容的熟悉和了解程度受查前調研影響，容易出現查前調研的疏漏，無法確保檢查方案的質量。二是對被查單位的資金事前審批和事中使用情況無法全面掌握，在選取被查對象時，不能有的放矢。三是查前調研時，往往發現該項目已被其他部門審計或檢查過，但由于檢查文件已經下發，仍要對已經接受過審計的事項進行檢查。有的重點項目、重點部門，如縣級水利局、農業局的農田水利資金，經常縣里查、市里查、省里查、國家查、財政查、審計查、專員辦查，不同部門同時查、不同部門接連查，導致有的被查單位需要協調不同檢查組的看賬時間，有的單位前幾年度的財務資料整年在各個檢查組里接受檢查，極大地影響了政府工作效率和政府形象。

2、項目檢查采用傳統手段，效率不高。對財政內部各處室、下屬單位進行內部監督檢查時，由于大數據平臺缺失，被查對象的內部控制制度、資金管理辦法、專項資金指標、歸口管理部門預算編制執行情況，不能全面及時獲取，同類項目、單位不能進行比對分析。開展外部監督檢查時，無法實現對檢查項目計劃、執行、總結報告、處理處罰文書、處理結果反饋、檔案資料管理等的信息化管理。檢查手段落后，檢查主要靠手工查看賬簿、報表、憑證等，無法實現數據分析、重點核查的檢查方式。總的來說，就是沒有大數據平臺提供完整的被查對象信息，無法對業務信息進行綜合分析，影響檢查工作效率。

（四）監督檢查成果利用率低

1、重檢查、輕整改的問題普遍存在。目前專職檢查機構仍存在重檢查、輕整改的現象。一方面，由于年度檢查計劃安排較滿，年中臨時布置的工作，專職檢查機構全年一直忙于開展檢查工作。另一方面，由于不同的人負責不同的檢查項目，缺乏利用專人對本機構全年檢查項目進行匯總、追蹤，沒有大數據平臺實現監督檢查過程的信息化管理，也大大增加了追蹤整改落實情況的難度。現場檢查結束后要求單位在規定的時間將整改情況報送，但對于單位是否報送，整改是否到位則往往沒有作為重點工作來做。

2、檢查成果利用率低。雖然目前出臺的專項資金管理辦法中大多提到將審計、財政監督等檢查結果作為財政專項資金申報和分配的參考。但由于規定不細化，導致該類規定往往形同虛設。業務管理機構在分配資金時，沒有對資金檢查情況進行對比核實，并未將檢查結果作為分配依據。

財政監督在保證財政資金和財政干部雙安全的基礎上，要發揮自己貼近基層的優勢，搜集材料認真思考，提出完善管理的意見建議。這需要大量的檢查資料作為基礎，但檢查工作往往采取重點抽查的方式，不能對全部單位進行檢查，所取得的資料往往不全面。沒有大數據平臺檢查結果不共通，影響政策建議的完整性。

四、大數據與財政監督工作的思考

大數據背景下對數據的統計和分析要求，為財政大監督的工作方式方法提供了新的思路和模式。

（一）專職監督機構在統籌財政監督年度工作計劃時充分利用數據平臺，構建年度監督體系

專職監督機構人員充分利用大數據平臺，加強對財政各項業務的掌握，加強對下級財政、基層財政管理情況的了解，能夠熟練運用數據平臺搜索數據、分析問題，能夠認真思考、勤于總結數據平臺使用中的缺漏，及時反饋給領導和相關信息部門。

在此基礎上，專職監督機構牽頭制定年度計劃時結合財政五年規劃、當前省委省政府和財政自身的中心工作，統籌謀劃專職機構自身和業務管理機構的年度監督工作計劃，指導下級財政監督部門工作計劃的編制。同時考慮同級外部審計部門當年工作計劃和往年工作成果，原則上不與外部審計檢查項目和項目年度相沖突。業務管理機構高度重視監督檢查計劃的制訂，按照專職機構的指導認真謀劃。開放關聯機構申報計劃的查詢權限，業務管理機構能夠及時互通，確保計劃圍繞服務大局。

（二）在實踐中梳理，完善日常監督的數據化，加大日常監督工作力度

進一步明確日常監督的主體和步驟，強化日常監督責任。加強業務管理機構內部控制，梳理權責清單。對本機構每一類管理的資金通過內部制度的形式列清日常監督責任人和日常監督工作機制。依托大數據平臺，業務管理機構對項目的申報對象是否虛假申報、是否重復申報、是否超標準申報設置預警規則、指標和標準，把好項目審批關。對項目績效目標完成情況、執行進度、資金使用方向、是否進行投資評審、政府采購等財政管理程序內容設置預警規則、明確監控內容、數據信息的來源以及處理機制。通過大數據平臺及時發現問題，進行核實，提高財政資金的安全性。依托大數據平臺，對對口服務的政府部門基本支出情況進行縱向和橫向比較，縱向比較同一部門連續年度資金使用規模、對象等內容，橫向比較同一類部門間的資金使用規模、對象等內容，及時發現異常情況進行進一步核實。

專職監督機構同樣依托數據庫，除按照分工對部門基本資金和項目資金開展日常監督外，還要對下級財政總預算、執行、決算，以及內控制度建立情況進行日常監督。同樣采取橫向比較、縱向比較等方式，同時設置預警規則、指標和標準，明確監控內容、數據信息的來源以及處理機制，對下級財政管理情況進行日常監督。

（三）與時俱進，利用數據平臺提高監督檢查的針對性，提高工作效率

充分利用數據平臺實現專職監督檢查機構與被查單位的信息對稱，減少向其他部門索要資料信息和現場檢查的時間，減少傳統查賬方式的局限，加強工作的針對性，從而提高工作效率。

專職監督檢查機構根據年初工作安排在開展其中某一項檢查項目時，可通過數據平臺充分收集該項資金或單位的政策法規、文件領導批示、申報資料、資金管理使用資料、已接受過的審計報告等內容。明確檢查項目的重點和難點，有針對性地現場查看，制作檢查方案。在確定被查對象時，可盡量選擇未被其他部門審計過的單位，或雖被審計過但與本次檢查年份不同的單位，防止對同一年度的同一事項重復處理。

專職監督機構在開展內部監督檢查時，利用數據平臺了解被查對象的內部控制制度、資金管理辦法、專項資金指標、歸口管理部門預算編制執行情況等內容，盡量減少向被查對象索要資料，防止因為檢查對象不配合，提供資料較慢，從而影響檢查進度。開展外部監督檢查時，利用數據平臺對比、分析等功能，提高管理工作效率，逐漸從手工查賬為主到手工查賬為輔轉變。

（四）在數據平臺的支持下實現檢查成果充分利用，提升檢查視角的廣度和深度

專職監督機構指定專人落實處理處罰單位的整改情況。利用數據平臺，將處理處罰單位的相關事項在平臺上設置整改期限，及時追蹤被查單位是否整改。對于已經整改的單位，專職監督機構將整改資料上傳至數據平臺；對于即將到期未整改的，專職監督機構采取各種措施督促整改；對于拒絕整改單位，通過數據平臺通知該單位的對口業務管理處室或分配專項資金的處室，做好預算安排和資金分配。

同時，數據平臺中對于其他部門審計出的問題和整改的情況，可以作為財政監督工作的參考。一是檢查同一項目時，可以選擇未被審計過的單位進行檢查；二是檢查曾被審計過的單位時，關注該單位以前年度審計時存在的問題，梳理本次監督檢查的重點，有的放矢地開展檢查；三是在檢查中發現的問題，可以引用其他審計結論進行分析論證，提出針對性強、可操作性強的意見建議，服務財政中心工作。■

（作者單位：河南省財政廳監督檢查四處）

1.姚冬香.2013.大數據時代地方財政審計信息化建設面臨的困難及建議[C].江蘇省國家審計信息化專題研討會論文集。

2.李丹.2014.從大數據到大監督[J].財政監督，21。

3.陳周.2014.大數據時代財政監督和專員辦工作轉型的思考[J].財政監督，5。

4.蔣志金、李洪孝.大數據引領“智慧財政”——湖南省婁底市財政信息公共平臺建設探索[OL].中國財經報網,2013-11-14。

5.高維國.2013.大監督理念下的財政監督方式方法創新研究[J].財政監督，18。