反腐倡廉背景下高校內部審計預防性職能探討

●藺漢杰

反腐倡廉背景下高校內部審計預防性職能探討

●藺漢杰

黨的“十八大”以來，隨著反腐倡廉工作逐步深入，社會風氣明顯好轉，風清氣正的氛圍正在形成，但正風反腐工作仍在路上。高校執行中央反腐倡廉的精神，落實文件規定責無旁貸。如何加強高校的反腐倡廉工作，作為高校獨立于紀檢監察部門之外的內部審計部門在這一新形勢下理應突破原有的職能，發揮預防性基礎作用。為此，本文在對高校內部審計工作存在問題進行剖析的基礎上，就內部審計與反腐倡廉工作的協同融合、高校內部審計職能的實質拓展以及規范化等方面進行了探討。

高等院校 反腐倡廉 內部審計 預防性職能

高校內部審計是完善大學治理結構和健全權力約束機制的重要措施，也是規范辦學行為、優化資源配置、提高辦學效率，從而促進高校健康有序發展的有效手段。多年來，高校內部審計工作沒有發揮應有作用，職能較為弱化。但隨著“十八大”以來中央反腐倡廉工作的推動和高壓態勢，高校內部審計工作日益受到重視，但根據目前的現狀，仍然存在動力不足的現象。為使高校內部審計工作與正風反腐的中央精神高度融合，切實發揮高校內部審計“免疫系統”作用，從高校內部審計的預防性職能對其進行探討有一定的現實意義。

一、高校內部審計工作存在問題剖析

我國自上世紀八九十年代起，形成了國家審計、社會審計與單位內部審計構成的三大審計格局，其中唯有內部審計因屬于單位內部事務，以致發展較弱，存在一些問題，主要體現在以下方面。

（一）具有相似職能的機構間權責不夠清晰

我國高?；旧暇言O置獨立的審計部門，但是隨著“十八大”以來中央反腐倡廉工作的深入開展，紀委監察部門的地位達到前所未有的高度，在高校內部原本就不顯山露水的內部審計似乎被邊緣化，這顯然與其他幾個職能相似部門的職責劃分不清有關。根據《中國共產黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》，高校紀委的職責包括：維護黨的章程和其他黨內法規，對黨員進行遵紀守法教育；檢查黨組織和黨員貫徹執行黨的路線、方針、政策和決議的情況；協助黨委加強黨風建設；檢查、處理黨的組織和黨員違反黨的章程和其他黨內法規的案件，按照有關規定決定或取消對這些案件中黨員的處分；受理黨員的控告和申訴，保障黨的章程規定的黨員權利不受侵犯。因為目前省級及以下層面的紀委和監察合署辦公，如果將監察的職能融合在一起，其職能又包括了負責檢查各部門、各單位遵守和執行國家法律、法規和學校規章制度等方面的情況，對學校干部、人事、招生、考試、基建、儀器設備與大宗物資采購、藥品采購及圖書教材采購的招投標工作實施監督，開展專項清查、治理，做好學校腐敗風險預警防控體系建設等業務監管工作。

與高校內部審計相關的部門除了紀委監察之外，還有高校內部的財務檢查，和外部有關機構的檢查，如財政部專員辦、審計署特派辦、地方審計廳局、財政廳局、教育廳局以及主管部門和稅務部門的檢查等（其中專員辦和特派辦檢查是針對中央部委高校和享有中央資金專項撥款的省屬高校）。有些高校內部審計部門在這一內外檢查交融的格局下，錯誤地認為自身只是配角，難以獨立發揮職能作用，因此在內部審計工作上缺乏獨立性、主動性，缺乏內部審計應有的擔當。

（二）內部審計的范圍和業務不明確

有些高校內部審計部門認為，文件上規定的內部審計法定職能模糊不清，高校目前開展的財務收支檢查在財務部門，并且認為審計與財務共同在校領導下開展工作，加上許多審計部門領導或工作人員就是從財務部門變動而來，似乎過不了情面關；對違紀違規行為的檢查在學校紀委監察部門；近年來高校的基建工程項目較多，而這些基建工程的檢查因內部審計工作缺乏專業人員，一般委托給第三方即會計師事務所；高校領導經濟責任審計和離任審計，則一般由高校抽調人員組織專班進行檢查。另外，審計就是監督檢查，有些人認為，工作做多了得罪人，再加上錯誤地認為，即使檢查出什么問題，也無權督辦，這嚴重影響了審計質量和效果。

（三）高校內部審計意識、力量和力度均有待加強

首先，由于內部審計是對校內的業務進行監督檢查，有些內審部門考慮到與同事、領導的關系，認為審計范圍和審計業務均是家務事，沒有嚴格的要求，審與不審、多審與少審均沒有壓力和強制性要求，這些淡薄的審計意識和消極的觀念導致高校內部審計的作用難以發揮，沒有起到應有的防火墻作用。其次，一般高校的審計部門人員很少，人員編制明顯不夠，加上高校被審計的業務很廣，既包含財務收支，也包含國有資產、基建工程、圖書教材和實習實踐設備與場所等，顯然僅有的審計力量難以滿足這些審計業務的需要。此外，由于缺乏審計意識，審計的力度也明顯不夠。

（四）高校內部審計工作制度不健全

與政府審計和社會審計相比，高校缺乏一整套內部審計工作制度，表現在內部審計的時效性不夠，審計不審計、審計什么、如何審計等隨意性較大，從確定審計項目計劃、送達審計通知書、審計取證、審計報告征求被審單位意見，到審計評價、送達審計決定等程序不到位，審計程序不規范，加大了審計風險；內審機構領導的任免、人員編制及專業配置無制度性規定，致使高校內審缺乏獨立性。

二、高校內部審計職能與反腐倡廉的融合

歷年來，中央高度重視反腐倡廉工作，特別是黨的“十八大”以來，正風反腐的決心日益加強，反腐敗斗爭壓倒性趨勢正在形成，中央從出臺“八項規定”，到重拳整治“四風”，再到踐行“三嚴三實”，以及中央和地方發布的一系列切實改進工作作風、加強廉潔自律的文件精神不斷跟進，特別是2015年發布的《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》，分別確立的高標準和劃出紀律底線，既是對各級組織的有力約束，也是必需的基本遵循。這些中央規定輻射面橫向到邊，縱向到底，高校實行的是黨委領導下的校長負責制，無論哪一類型高校，也無論是高校的哪一層級，堅決擁護中央的精神都責無旁貸。誠然，執行這些文件主要對口的是高校紀檢監察部門，但是作為起免疫作用的內部審計應該發揮其獨特的預防性職能，這一職能充分體現了“把紀律和規矩挺在法律的前面”的內涵需要。

由于內部審計在高校內部，對內部情況掌握比較透徹，對開展的教學、科研、學校發展和建設、基建工程等業務也比較了解，特別是對所有業務從構想、論證、開展到完成這一完整的時間流程比較清楚，內部審計基本上對所有業務的流程全然皆知。也就是說，無論哪個業務，也無論哪個環節內部審計均可預防，這是高校內部審計部門的優勢之一。同時，在時間上，內部審計可以隨時隨地進行監督檢查，特別是因為處于單位內部的原因，其對高校所有業務的風險點均比較清楚，有助于提高審計效率，便于更好、更快、更為準確地把握風險。因此，加強高校內部審計工作，發揮預防性的基礎作用，讓高校所有人養成紀律自覺，既可以防范或杜絕腐敗，也可有效促進黨風廉政建設。

三、高校內部審計職能的實質拓展

我國內部審計自1985年開展以來，逐步完善與發展，形成了一套制度規范和體系，其中包含著逐步發展成熟的內部審計職能。這些職能主要包括發揮糾錯防弊作用和發揮權力制約作用的監督職能，發揮價值增值使用和規范管理作用的服務職能，發揮決策保障作用和通過審計整改體現審計時效的保障職能。比較有代表性的高校內部審計范圍主要包括以下幾個方面。一是預算管理審計，提高資金使用效益。要求加強高校預算編制管理審計、預算執行過程審計、預算執行績效審計。二是內部控制審計，切實加強風險防控。主要包括對教學管理、科研管理、財務管理、資產管理、采購管理等活動中內部控制體系的健全性、有效性進行的審查和評價。主要開展單位層面內部控制審計和業務層面內部控制審計。三是經濟責任審計，推動領導人員履職盡責。強調要求建立健全經濟責任審計工作聯席會議機制、健全和完善經濟責任審計工作制度體系、建立任中經濟責任審計制度、強化經濟責任審計結果運用。四是決算審計，是對決算報表及其資產、負債、凈資產、收入和支出進行的審查和評價。五是專項重點領域審計，維護資金資產安全。嚴格按照中央八項規定精神加強公務支出和公款消費審計、科研經費管理審計、建設工程管理審計和學校資產管理審計等。

根據上述發展中的高校內部審計職能，在新形勢下，特別是在中央反腐倡廉的背景下，高校內部審計如何發揮預防性作用，在職能上必須予以拓展，在工作方式和程序上予以規范。

（一）高校內部審計應與大學治理結構相適應

大學治理首先是建立頂層設計，形成制度框架，如果沒明確內部審計的職能與業務范圍，職能就難免錯亂，在工作態度上就會怠慢，甚至內部審計會形同虛設，在工作任務上坐等、依賴紀委檢查和財務等部門。因此，為了順應反腐倡廉的形勢，高校內部審計必須在職能上明確定位和分工，特別是與紀檢監察部門密切配合，形成合力，做好日常性監督檢查工作，加強高校預防性建設，為紀檢監察提供基礎性工作。

（二）加大對負面清單的內部審計力度

近年來，中央和地方均發布正風反腐的諸多文件，如中央“八項規定”和一些地方禁令等，這是中央和地方黨委為加強廉政建設而劃定的紅線，也是底線，尤其是2015年中央頒發的《中國共產黨紀律處分條例》，對違反政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律和生活紀律等方面的規定進行具體化，設置了六類正風反腐的負面清單。各項規定既有高標準，又有作為底線或紅線的清單，給高校內部審計部門的審計提供了依據，也拓展了高校內部審計的職能范圍。

（三）將“兩個責任”的要求納入內部審計范疇

一般認為，內部審計多涉及經濟領域，與財務相關。但實質上，在新形勢下，按目前中央的反腐倡廉形勢，內部審計的最終目的應與反腐的要求相結合，也就是說，只要是有助于加強黨風廉政建設的工作，均應在內部審計的工作范圍之內，需要注意的是，內部審計的職能與其他黨政部門的分工應該明晰。黨的十八屆三中全會《決定》指出，落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任。這些責任是否落實，落實效果如何，需要有監督檢查部門，目前黨委系統雖然有黨內監督，但因為內部審計部門近水樓臺，又處于工作一線，對高校內部所有業務事項的程序和進展比較了解，盡管內部審計部門作為行政編制不能代替黨委部門行使職責，但可以借助內部審計的力量發揮預防基礎作用。

（四）結合反腐倡廉工作提高內部審計能力

既然高校內部審計要參與反腐敗斗爭，內部審計人員就應該有政治高度，不能再僅僅局限于業務能力，比如在審計工作態度上，就要學習廉潔自律準則和黨紀處分條例，實踐好“四種形態”，敢于擔當、敢于較真、敢于斗爭，堅決維護黨規黨紀的嚴肅性。在審計工作方式上，要突破過去財經審計的工作理念，從信訪受理、線索處置、談話函詢，到執紀審查、調查談話、審理報告，都要堅持紀在法前，把監督執紀各項工作做深做細做實，為紀檢監察工作提供有益的線索。在知識結構上，由于高校面臨著上級紀檢監察、財政、審計、教育等外部部門的檢查，因此應該熟知相關單位的具體要求和規范標準，從而提高內部審計工作效率，更好地防范風險，減少高校內部腐敗行為的發生。■

（作者單位：西北師范大學商學院）

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（本欄目責任編輯：范紅玉）