淺談鹽城市落實耕地質量保護政策的實踐和探索

秦光蔚 陳愛晶 （江蘇省鹽城市耕地質量保護站 224002）

淺談鹽城市落實耕地質量保護政策的實踐和探索

秦光蔚 陳愛晶 （江蘇省鹽城市耕地質量保護站 224002）

為落實耕地質量建設與保護政策，在調研、了解鹽城市落實耕地質量建設與保護政策現狀的基礎上，分析了其中存在的問題，并依此提出了鹽城市落實耕地質量建設與保護政策的建議。

耕地質量；保護政策；現狀；問題；建議；鹽城市

耕地是人類賴以生存和發展的物質基礎，耕地質量的優劣，直接關系到糧食安全、農產品質量安全和農業生產的可持續發展，關系到農業增效、農民增收、農村和諧穩定。黨中央、國務院十分重視耕地保護工作，制定了最嚴格的土地管理制度、耕地保護制度、節約用地制度等一系列決策部署，習近平總書記也于2015年5月對耕地保護工作作出重要指示，強調耕地是我國最為寶貴的資源，要實行最嚴格的耕地保護制度，依法、依規做好耕地占補平衡，規范有序推進農村土地流轉，像保護大熊貓一樣保護耕地。

鹽城市是農業大市，肩負著保障農產品供給的重任，因此，在當地落實耕地質量建設與保護政策，顯得尤為緊迫和重要。為此，筆者在調研、了解鹽城市落實耕地質量建設與保護政策現狀的基礎上，分析了其中存在的問題，并依此提出了鹽城市落實耕地質量建設與保護政策的建議。

1 鹽城市落實耕地質量建設與保護政策的現狀

1.1 耕地質量監管工作

1.1.1 開展了土壤普查

遵照國發[1979]111號文件及江蘇省蘇革發[1979]150號文件精神，鹽城市于1985年4月完成全市各縣、市、區土壤普查任務，1986年11月完成了《江蘇省鹽城市土壤志》的編寫工作，摸清了全市耕地質量狀況，對現有耕地進行了分等定級，為耕地質量保護打下了堅實基礎。

1.1.2 建立了各級耕地質量監測點

根據《中華人民共和國農業法》《國務院基本農田保護條例》《江蘇省基本農田保護條例》《江蘇省耕地質量管理條例》等法律、法規要求，全市建立了260個耕地質量監測點，形成了覆蓋全市、代表不同土壤類型和不同種植制度的耕地質量監測網絡，每年發布年度《鹽城市耕地質量監測報告》，明確全市耕地質量現狀及其動態變化趨勢，為輔助政府宏觀決策等提供了基礎資料。

1.1.3 建成了鹽城市耕地資源管理信息系統

鹽城市是江蘇省內第2家建成市級耕地資源管理信息系統的省轄市，且在各縣（市、區）均建成了耕地資源管理信息系統，為方便面上服務、指導農民科學施肥、開展耕地質量建設與保護工作提供了重要依據。

1.2 耕地質量投入工作

1.2.1 發布文件支持耕地質量建設

根據《國務院關于將部分土地出讓金用于農業土地開發有關問題的通知》（國發[2004]8號）、《省政府辦公廳轉發省財政廳省國土資源廳關于將部分土地出讓金用于農業土地開發的意見的通知》（蘇政辦發[2004]104號）精神，鹽城市政府出臺了《鹽城市人民政府辦公室關于將部分土地出讓金用于農業土地開發的有關問題的通知》（鹽政辦發[2004]105號），明確自2005年12月2日起，每年拿出土地出讓金省級集中部分的30%用于耕地質量建設，并納入財政預算管理。

1.2.2 重視涉及耕地質量建設的項目實施

鹽城市十分重視實施標準農田建設、中低產田土壤改良、土地開發整理和復墾、災毀耕地恢復、退化和污染耕地修復、沃土工程等涉及耕地質量建設的項目。與第2次土壤普查相比，全市耕地地力提升了0.5個等級。以中低產田改造和標準良田建設為例，通過近30年的中低產田改良，鹽城市低產農田面積由48.67多萬hm2下降到23.3多萬hm2；2014年完成高標準基本農田建設任務7.37萬hm2，超額完成了省下達的7.2萬hm2目標任務。

1.2.3 重視涉及耕地質量建設的技術推廣工作

鹽城市支持和鼓勵精確施肥、有機質提升、秸稈還田、化肥深施、少免耕技術等耕地綜合利用技術的推廣應用，先后實施“平衡施肥”、“補鉀工程”、“農作物秸稈綜合利用”、“有機質提升”等重大項目。截至2015年底，累計推廣測土配方施肥技術686.67多萬hm2次；推廣商品有機肥40多萬t，應用面積14.77萬hm2；保有秸稈還田機械近3 000臺，機械化秸稈還田面積19.33萬hm2。全市土壤肥力顯著提高，與第2次土壤普查相比，土壤有機質含量上升8.38 g/kg，增幅達61.1%；土壤全氮含量上升0.29 g/kg，增幅達30.6%。1.2.4 啟動補充耕地質量評定工作

鹽城市積極貫徹落實《江蘇省耕地質量管理條例》和省農委、省國土資源廳《關于印發江蘇省補充耕地質量評定規范的通知》等法律法規與文件要求，且于2014年6月22日印發《關于貫徹＜關于印發江蘇省補充耕地質量評定規范的通知＞的具體意見》，至此，鹽城市全面啟動補充耕地質量評定工作。截至2015年底，完成新增耕地1 426.67 hm2的評定工作，項目建設規模1.97萬hm2。

1.3 法律法規追究工作

1.3.1 創新監管方式

大豐區構建了“天上看、地上查、網上管”的全方位立體化耕地和基本農田保護模式，將3 S技術充分應用于耕地質量保護工作中；建湖縣建立和完善了“三位一體”的土地執法體系，有效地集聚了執法合力，確立了違法用地“早發現、早制止、早報告”機制，增強了土地執法的有效性，形成了齊抓共管的局面。

1.3.2 開展落實責任

鹽城市政府每年召開耕地保護專題工作會議，簽訂耕地保護目標責任書，各級農業、國土、財政、水利、統計等部門根據自身職能，落實耕地保護的相應責任，形成多部門共同保護耕地的責任機制。試點設立耕地保護基金，建立市、縣、鄉、村四級保護網絡，聘請基層黨員干部擔任監督員，及時發現和上報破壞耕地的行為，確保耕地保護的各項政策措施和目標任務落到實處。

1.3.3 開展用途管制

鹽城市出臺了《市區新增建設用地計劃使用辦法》，建湖縣出臺了《建湖縣土地規劃指標和建設用地指標有償調劑使用實施細則》，加大了土地規劃計劃管控力度，充分發揮了土地利用總體規劃的整體管控作用和年度計劃的約束作用，強化了用途管制，厲行節約集約，嚴格控制了建設占用耕地的規模和增長速度。

2 鹽城市落實耕地質量建設與保護政策中存在的問題

2.1 耕地質量保護意識比較淡薄

2.1.1 對政策必要性的認識不夠

與其他工作相比，耕地質量建設與保護是一項基礎性工作，不能直接產生經濟效益，往往被忽視。以耕地質量監測點為例，《江蘇省耕地質量監測管理辦法》明文規定省級監測點應長期保持不變，但鹽城市建立在基本農田中的省級監測點，因經濟發展速度加快，城鎮化建設、行政區域區劃調整和土地使用性質改變等原因，監測點的位置頻繁變動，43個省級監測點搬遷過的近50%，個別點甚至換了6次位置。

2.1.2 部分土地承包者重產出輕養護

部分土地經營者對耕地進行掠奪性經營，造成耕地質量下降。如通過對全市保護地栽培土壤次生鹽漬化調研發現，與農戶自建大棚相比，承包戶大棚土壤次生鹽漬化更嚴重，其中最嚴重的1塊，棚齡不到3年，表土有鹽斑、色澤發紅，立苗后作物立即死亡或生長緩慢，土樣鹽分含量高達8.3 g/kg。2.1.3 瀆職違法現象偶有發生

部分地方干部允許投資者改變土地利用性質，造成耕地數量劇烈下降，導致了瀆職違法案件。2013-2014年全市已立案進入調查取證或公訴階段的違法用地案件（農業部門參與的）有3個，受害耕地面積達527.8 hm2，農田復原工程費用、地力補償費用、人工費用初步估計需要1 700萬元以上。

2.2 耕地質量存在潛在威脅

2.2.1 耕地養分失衡

鹽城市耕地養分非均衡化現象日趨嚴重，與第2次土壤普查相比，30年來，由于含鉀肥料的偏少施用，全市土壤速效鉀平均含量下降10.9%，且部分長期進行糧棉生產的地區，正由“富鉀”向“缺鉀”轉變；因含磷肥料的過量施用，全市土壤有效磷平均含量上升幅度達325.9%，但區域分布不平衡，部分糧棉主產區缺磷，城郊菜地則土壤有效磷明顯過量；土壤pH有下降趨勢，平均由7.93下降到7.52，長此以往，將嚴重影響鹽城市農作物的正常生長。

2.2.2 耕層厚度變淺

由于農業投入品的過度施用及不合理的耕種，土壤中有益微生物和小動物減少，耕作層平均厚度由第2次土壤普查時的14.6 cm下降到11.5 cm，土壤容重由1.29 g/cm3上升到1.32 g/cm3，已影響到土壤水、肥、氣、熱條件和作物根系在土壤中的生長，從而影響了農作物產量與品質。

2.2.3 耕地污染加重

大量未經處理的工業“三廢”、生活污水、規模養殖場畜禽糞便等肆意向農田排放，以及化肥農藥的過量施用、重金屬累積等，已造成耕地的顯性和隱性污染。與2006年相比，43個省級監測點土壤樣品的6個土壤重金屬指標中有5個指標以及六六六、DDT等含量都有不同程度的上升，土壤環境質量存在退化的趨勢。

2.3 綜合管理機制不完善

2.3.1 耕地占補平衡管理機制不完善

各種建設用地多為城郊的良田沃土，而補充的耕地則是沿海灘涂、荒地，其土壤肥力差，后續培肥措施也跟不上，導致補充耕地的地力明顯不如被占耕地，實際上等同于減少了耕地面積。同時，這些補充耕地即使采取積極有效的培肥措施，也需要幾年的持續養護才能確保糧食生產能力達到一定水平。

2.3.2 耕地質量保護監管機制不完善

雖然國家提出了農業部門應當參與補充耕地質量評價，但耕地質量評定報告還沒有被列為項目驗收的必要依據。調研過程中發現，部分人甚至認為新增耕地低于6.67 hm2的“小項目”不用評定。

2.3.3 耕地質量保護投入機制不完善

鹽城市雖然出臺了《關于將部分土地出讓金用于農業土地開發的有關問題的通知》，但全市各地區相關政策執行并未落到實處。以耕地質量監測點為例，《江蘇省耕地質量監測管理辦法》要求省縣市級監測點1∶2∶3加密設點，形成金字塔式的監測體系，目前耕保部門雖然建立了相應監測點，但經費不能得到有效保障；市級監測點雖有項目經費，但尚未納入財政預算；各縣市區監測點幾乎沒有經費，更談不上納入財政預算。

3 鹽城市落實耕地質量建設與保護政策的建議

3.1 明確耕地質量保護工作的責任

3.1.1 明確耕地質量保護工作的行政主體

耕地質量建設工作涉及多個部門，建議明確縣級以上人民政府農業行政主管部門負責本行政區域的耕地質量管理工作，其所屬耕地質量管理機構負責耕地質量管理具體工作，

農業、國土資源、發改、財政、環保、水利等部門按照各自職責做好相關工作。

3.1.2 完善耕地質量保護中長期規劃

建議縣級以上人民政府應組織農業、國土資源、發改、財政、規劃、環保等有關部門，根據土地利用總體規劃、城鄉規劃和本行政區域內耕地質量狀況，制定耕地質量保護與建設中長期規劃，報上一級人民政府批準后公布實施。同時，耕地質量保護與建設中長期規劃，應當明確耕地質量保護與建設的布局、具體安排、質量要求和質量提升措施等。

3.1.3 加強耕地質量保護責任目標考核

在現有的各級政府耕地保護責任目標考核中，要突出耕地質量保護與建設考核工作，明確各級政府及相關部門耕地質量保護目標責任，加強耕地質量監督管理。

3.2 健全耕地質量保護的制度體系

3.2.1 嚴格執行耕地質量等級折算制度

建議農業行政主管部門對非農建設占用的耕地進行質量等級鑒定，并出具耕地質量等級鑒定報告，耕地占用單位或個人應按照耕地質量鑒定等級，補充與其質量相當的耕地。3.2.2 建立和健全耕地質量監測體系和預警預報系統

將耕地質量監測納入財政預算，將未標準化建設的208個市、縣監測點重新改建，推進市、縣（市、區）級耕地質量監測網絡建設，提高耕地質量綜合管理水平和預測預警能力。

3.2.3 構建耕地質量建設長效投入機制

用于土地開發復墾整理、基本農田建設的經費，如出讓金、新增建設用地有償使用費、耕地開墾費、農業重點開發資金、土地復墾費、土地閑置費等，各地區應依法足額收取、專款專用。同時，上級政府及相關部門應對這些費用加強監督檢查，重點檢查有無挪用、他用情況，是否將這些費用按規定足額用于農業土地開發整理、耕地及基本農田保護，并對現有的資金進行科學合理利用，從而保證耕地保護資金發揮出應有的作用。

3.2.4 制定耕地質量保護措施

各級政府要大力支持和鼓勵種植綠肥、生產和施用有機肥料，推廣測土配方施肥、秸稈還田等技術，改良土壤，提高地力。通過相關政策、培訓、宣傳，引導耕地使用者合理利用耕地，采用有利于保護和提高耕地質量的耕作技術，科學施肥、合理使用農藥，增施有機肥料，發展綠肥生產。

3.3 提高耕地質量保護的管理和服務水平

3.3.1 確立科學發展觀和政績觀

對地方各級干部進行思想教育，樹立正確的政績觀，轉變思想觀念，為耕地保護工作提供思想保證。改變現行干部任用體制，對不顧農民利益、不顧長遠發展要求、對在耕地保護工作中出現問題的黨政領導干部不得提拔重用，對有重大違法違紀違規者要嚴肅追究責任。

3.3.2 積極開展耕地質量保護田間技術指導及宣傳

建議各級政府及農業、國土、水利等相關職能部門要深入基層，開展田間現場授課、示范，與農戶面對面交流，進行現場指導，取得農民的信任與理解，從而充分調動農民的耕地質量保護自覺性和積極性。相關部門要充分利用電視、報紙、網絡等媒體開展廣泛宣傳，通過編印小冊子、張貼宣傳畫、熱線咨詢答疑等形式，引導全社會對耕地質量保護工作的高度關注，形成推進工作的強大合力。

3.3.3 加大對違法用地個案查處的力度

各級政府要進一步加大土地執法監察力度，農業、國土等部門要會同監察機關不定期地開展耕地質量保護情況的執法檢查。嚴肅查處土地違法行為，并追究違法者的相關責任，對應當給予行政處分的，移送監察機關處理；對應當給予黨紀處分的，移送紀檢機關處理；對涉嫌犯罪的，及時移送司法機關依法追究刑事責任。

3.3.4 讓老百姓自覺保護耕地

要千方百計地提高農民收入，使他們在糧食及農產品生產中得到相應的勞動報酬，甚至得到因進行耕地質量建設而帶來的超額利潤，從而讓農民自覺采取措施對耕地進行水土保持、土壤結構改良、地力培肥等，將保護耕地責任視為己任并長期堅持。

2016-04-01