民生城管話 共治法治路

王然

黨的十八大提出“改善民生和創新社會管理”，十八屆四中全會提出“規范城管執法，推進城市治理”。2015年11月9日，中央全面深化改革領導小組第十八次會議審議、通過了《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》。會議指出，推進執法體制改革、改進城市管理工作，要主動適應新型城鎮化發展要求和人民群眾生產生活需要，以城市管理現代化為指向；要加快推進執法重心和執法力量向市縣下移，推進城市管理領域大部門制改革；要牢固樹立為人民服務的思想，健全法律法規體系和執法制度。中央對城市管理工作改革的不斷要求，充分體現了對城市管理體制改革的決心。

2015年11月24日，由武漢市城市管理委員會、中華建設雜志社、城市管理與科技雜志社聯合主辦，武昌區城市管理委員會、武昌區司法局承辦的“2015中國武漢城市管理‘共治·法治研討會”在武漢召開。“和諧共治”是城市治理的方向；“法治城管”是城市治理的保障；法治和共治相結合，是樹立城管執法良好形象的有效途徑。

區級試點 重心下移 執法下沉

城市管理是關乎百姓民生的實際問題。沒有明確的上級部門，沒有統一的職能職責，沒有相應的法律依據；城管執法的法律缺失、一線執法的手段缺陷；以及社會各界對執法對象多為弱勢群體的非理性同情等問題，使城市管理工作一次又一次被推到社會輿論的風口浪尖上。城市管理者和執法者不斷尋求新思路、新方法、新模式，力求適應民生需求。

研討會上，北京市石景山區城市綜合管理委員會副主任徐曉煒和武漢市武昌區副區長陳鵬，分別就兩地在城市綜合管理機制體制上的探索，以及城市管理改革試點情況作了介紹。

北京市石景山區城市綜合管理委員會副主任徐曉煒介紹， 2014年9月，北京市委、市政府制定、下發了《關于開展區縣城市管理體制改革試點工作的指導意見》，將石景山區確定為北京市城市管理體制改革試點區。石景山區委、區政府高度重視，建立了以“黨建統領、綜合下沉、協同共治”為特點的城市綜合管理體系，確定了構建城市綜合管理體系“一二四”的總體思路。即：堅持黨建統領這一關鍵，抓住城市職能“綜合”、“下沉”兩個重點，構建行政綜合、法治綜合、上下綜合、社會綜合的“四個綜合”新體系，探索出一條具有中國特色、符合首都現代化發展要求的城市管理新路，對治理“城市病”發揮了重要作用，取得了明顯成效。

作為“司法 + 城管”執法模式的首創者，武昌區副區長陳鵬介紹了對法治城管之路的積極探索情況。武昌區高度重視城市管理工作。近年來，面對城管執法中的困境，武昌區在依法行政的基礎上，注意傾聽社會不同階層的聲音和訴求，實施了城管執法力量下沉、完善城市綜合管理等體制機制改革，不斷探索司法城管等法治城管新模式，在執法者與被執法者之間設立緩沖帶，成立司法城管工作室，首次引入第三方，對執法者與執法相對人進行見證和監督，標志著司法全程介入城管日常執法活動中。

樹立良好公眾形象 正面傳播貼近于民

“城管是三大槽點之一”——知名評論人石述思在研討會上直言，城市管理自誕生之日起身份就很尷尬，城管執法引發的矛盾和沖突頻發。他建議，城市管理要從行政化向法治化轉型，由目前的管理型向服務型轉變，將城管在公眾心目中“妖魔化”的形象轉變為“正常化”，這就需要充分利用全媒體平臺和自媒體的傳播效應，樹立正面典型，傳播“正能量”。

同為媒體人的武漢電視臺經濟頻道總監柳鶯也談到，城市管理的問題更多的還是解決城市管理中“人”的問題。隨著城市化進程的推進，城市成了一個多元利益格局的綜合體，因此要更加突出以人為本的理念，科學地看待人的生存和市容管理的關系，這是改善輿論環境、轉變城管形象的前提。

推行共治善治理念 共同參與共建共享

北京大學法學院教授湛中樂認為，城市治理的目標是實現善治。城市善治就是推進城市治理體系和治理能力的現代化，需要依靠法治體系及法治能力的提升，也需要社會多元主體的共同參與和共享；遵循法治是實現城市善治的基礎，社會共治是實現善治的關鍵。

北京行政學院教授吳剛發言中一再強調社區建設在城管執法中的綜合協調作用。很多社區建設的問題，比如物業、停車場、垃圾等，都與城市問題相關。管理中要健全、完善街道統籌執法的機制，由街道辦事處牽頭，負責轄區內公共安全和環境秩序等行政執法事項的組織、領導和綜合協調等工作，由區（縣）政府有關部門負責開展具體執法工作，承擔相應的執法職責。

武漢市社會科學院研究員黃紅云則建議，城市管理應實施“更專業、更精準、更執著”的城市管理共治。共治是全社會的事，市民應該首先帶頭遵守城市管理公約，因為這比參與到“共治”當中更為重要。

“城市管理中的難點在于堅持比例原則。即：最難處理的是秩序與自由之間的關系。”華中科技大學公共管理學院教授陳鶴認為，城市的秩序和市民的自由都具有公共價值，兩者之間存在著一定的辯證關系。自由需要秩序作為保障，而秩序需要自由作為動力。在城市管理中堅持比例原則，將使原本沖突的多個價值得以均衡，減少或緩和轉型期的社會矛盾。

創新法治管理手段 功能保障溫暖于民

“培養法治信仰”是武漢科技大學顧杰教授和眾多專家學者的倡議。培育法治信仰是著力打造城管“升級版”的精神動力，是著力破解城管困境的思想保證，也是著力建設一支“靠得住、有本事”的城管隊伍的保障。法治信仰的培育是一個長期、艱巨的過程，存在著法律虛無化、工具化、形式化和教條化，這四個突出的問題需要有載體和平臺，通過采取有效措施加以推動、促動才可以形成。

住建部政策研究中心研究員翟寶輝從“創新城市管理、完善城市功能”的角度闡述了自己的觀點。城市功能的完善需要城市規劃的“硬實力”和城市管理的“軟實力”相結合。城市的功能是由利益性和非利益的服務性雙向引導。因此在城市的“六條腿”：道路交通運輸體系、城市水的功能體系、城市垃圾收運處置，功能體系中需要橫縱結合的思路。橫向，部門之間要建立城管委的高標機制，把城市職責嵌入進去；豎向，要有一個機構，圍繞社會化的基層體系和法治化的保障體系，以及隨著城市發展能夠支撐的財政體系，把城市建好，實現城市讓生活更美好的愿景。

北京社會科學院管理研究所張耘教授認為，從提升城市管理綜合執法系統公共生產力為出發點，以著重調整城市綜合執法系統與其他城市管理子系統之間的關系為著眼點，通過厘清城管的執法責任邊界和職責，建立城管綜合執法機構與其他行政主體之間的協同工作機制；在執法與司法環節上，依法認定城管作為法定執法主體資格和公務行為的工作性質，樹立與城管行政執法相適應的法律地位和執法權威，促進城管綜合執法工作水平大幅提升，進而帶動城市管理系統“公共生產力”的全面提升，推進人民滿意政府建設。

湖北省律師協會會長岳琴舫建議，立法解決城管執法體制問題，明確城管執法機構的性質、職能、協調機制、執法手段、標準和管理體制等，通過立法消除城管執法立法缺位的問題，在此基礎上將城管導入法制化、規范化管理。

城市管理是民生所向的重要領域。每天都是新的開始，只有起點、沒有終點。人們在城市里生活居住、學習工作、社交娛樂，這些活動需要城市除了有空間性、功能性，還需要有一定的秩序性，單純強調了自由自治，城市則無拘無束，利益群起，那就很難實現安居樂業之愿景。城市一定要管理，而管理要逐步向治理轉變，適應新型城鎮化發展和人民群眾的生產生活需要，真正做到以人為本，服務于民。

“共治”與“法治”提供了城市管理的新理念和新思路，期待著專家、學者和城市管理者的智慧探索，共創城市管理“共治”、“法治”之路。