PPP模式下小水電項目政策解讀及對策建議

周萬軍，張青苗，李　凌

（1.山東黃河工程建設中心，山東濟南250011；2.山東黃河河務局職工學校，山東濟南250032）

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PPP模式下小水電項目政策解讀及對策建議

周萬軍1，張青苗2，李凌2

（1.山東黃河工程建設中心，山東濟南250011；2.山東黃河河務局職工學校，山東濟南250032）

【摘要】目前，PPP模式在基礎設施領域的應用正逐步展開。我國小水電資源豐富，而地方政府開發程度較低，如何將PPP模式在小水電項目的投資建設中成功應用，創造出更高的價值，解決政府融資難的問題，為此，在政策解讀及對策建議方面做了探索。

【關鍵詞】PPP；小水電項目；科學決策

PPP模式是指政府部門（Public）通過與社會資本（Private）建立伙伴關系（Partnership）提供公共產品或服務的一種方式。我國小水電資源居世界第一位，據最新的全國農村水能資源調查評價成果，我國大陸地區單站裝機容量5萬kW及以下的小水電技術可開發量約為1.28億kW，年發電量5350億kW·h。截至2014年底，按電能統計，全國小水電開發率約為41%，遠低于歐美發達國家水電開發程度。目前瑞士、法國、西班牙、意大利開發程度較高，日本、美國次之。

1　小水電項目的特性

小水電項目一般都建在中小河流，多為徑流電站。特點是分散布點、就地開發、就近成網、成片供電，適合人口分散的地區，適宜大規模開發和分布式供電。環境影響相對較少，是聯合國扶貧開發千年計劃中重要的組成部分之一。我國小水電資源總量豐富，主要分布在長江、黃河、珠江中上游，據統計，上述流域有398個縣是國家級扶貧重點縣，因此小水電開發能夠一定程度上緩解這些流域的貧困現狀。小水電項目工程規模小，結構簡單，建設技術較為成熟，建設周期短，一般不會涉及大量的水利移民。工程造價較低，不需要遠距離高電壓輸電，發電成本相對較低。

2　小水電項目應用PPP模式政策分析

一是國家政策鼓勵，連續幾年的中央1號文件將小水電代燃料工程作為民生水利工程，2009年國家批復了《2009-2015年全國小水電代燃料工程規劃》以指導小水電項目的建設管理。

二是市場配置資源，小水電項目機遇多。2015年2月25日，李克強總理主持召開國務院常務會議部署加快172項重大水利工程建設，強調要政府市場兩手發力，鼓勵社會資本參與重大水利工程建設。

三是統一市場準入，創造平等投資機會。國發［2014］60號文《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，鼓勵社會資本投資常規水電站和抽水蓄能電站。60號文進一步放開市場準入，向社會資本特別是民間資本敞開大門。

四是一攬子政策支持，多種投融資模式可供選擇。2015年1月12日，國家能源局發布《關于鼓勵社會資本投資水電站的指導意見》，意見明確指出支持和引導社會資本投資水電站項目。

3　小水電項目應用PPP模式對策建議

3.1科學決策，多角度評價

小水電項目的建設經營過程中受制于許多因素，但小水電項目的投資決策是決定投資是否成功的關鍵，應遵循科學的決策程序，主要包括：一是對小水電項目的可行性和必要性進行科學決策；二是小水電項目是否適用PPP模式，應著重考慮物有所值評價體系；三是嚴格進行財政承受能力評價，政府不能對項目進行兜底。

1）明確PPP項目建設程序和PPP項目操作程序的關系。操作程序是從PPP運作角度出發的，與建設程序不同。財政部發布的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）從政府采購公共服務的角度將PPP模式的操作程序分為5個階段：項目識別、項目準備、項目采購、項目執行和項目移交。形成完整的PPP項目采購流程；PPP項目的建設程序的本質在于揭示PPP項目的內在客觀規律，因此，操作程序和建設程序是必須同時遵守，遙相呼應的兩套PPP項目管理體系。

2）物有所值評價和財政承受能力評估為主要評價標準。財政部明確規定“通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準備”。但是實踐中兩個評價出現了很多問題。以物有所值評估為例，政府如果投入很少，減少了政府的建設成本，導致PPP項目識別階段的VFM評價容易通過，但是很難吸引社會資本進入，由此形成VFM悖論。因此要綜合考慮物有所值評價和項目的基準收益率問題。

3.2結合水利水電行業特點，創新融資模式

水利水電工程與其他基礎設施項目相比，一般具有社會公益性強、高資金投入、高技術投入等特點，即使是小水電項目，也一定程度上具有這些共性。針對水利行業特點，應具體項目具體分析，研究創新水利融資模式，積極探索運用公私合作（PPP）、參股控股、特許經營等模式支持水利發展。

3.3嚴格執行并尊重小水電項目的建設程序

小水電PPP項目建設程序的本質在于揭示PPP水利項目的內在客觀規律，項目建設包括立項、融資、實施、特許經營以及特許期滿后的運營5個階段，共有項目建議書、項目可行性研究、選擇私人部門、確定合作關系、組建PPP水利項目公司、設計、建設準備、施工與安裝、生產準備、竣工驗收、特許經營、移交、新的運營期等活動組成。各階段的主要工作內容和工作方式是不相同的，需要根據PPP水利項目全生命周期各階段劃分工作內容，明確責任主體，協調各方關系，提高小水電PPP項目投資和建設的成功率。

圖1　小水電PPP項目建設程序

3.4嚴格落實政府監管，保障使用者的利益

小水電項目屬于典型的準經營性項目，經營性和公益性同時存在，因此，不僅要保證發電的穩定性、持續性和安全性，更要考慮電力價格的合理性，考慮到社會穩定和社會福利分配，必須考慮電價制定是否能與農民的承受能力相適應。

3.5落實財政政策，確保PPP項目成功實施

對于小水電項目的投資建設，筆者認為考慮到小水電項目準經營性的經濟屬性以及較強的社會公益性，政府除了做好小水電PPP項目的政府監管工作外，應做好財政支持。針對小水電項目，如果PPP協議中特許經營期限較長，不確定性增加，私人資本會望而卻步，財政支持下的小水電PPP項目可以縮短PPP項目的特許經營期，吸引投資者的參與；其次，如私人投資者在建設期由于無力承擔風險會導致破產，而財政支持下的小水電PPP項目有政府參與，為解決這些問題提供了新的思路；值得強調的是財政支持下小水電PPP項目不僅僅是一種簡單的融資模式，更是一種創新的公共管理制度安排。

（責任編輯趙其芬）

作者簡介：周萬軍（1960—），男，高級工程師

收稿日期：2015-10-28

【中圖分類號】F426.91

【文獻標識碼】B

【文章編號】1009-6159（2016）-01-0059-02