監督全口徑預算管理研究

郭海萍　楊瀟

摘 要：“十八大”開啟了新一輪的財稅體制改革，《深化財稅體制改革的總方案》中明確提出了要加快建立一個健全規范、公開透明的現代預算制度。但是要建立健全規范、公開透明的預算制度，關鍵就在于實行全口徑預算管理。本文從全口徑預算管理的視角來研究預算監督，闡述了全口徑預算監督中存在的問題并提出了相關政策建議。

關鍵詞：全口徑預算；預算制度；預算監督

一、全口徑預算的概念及內涵

全口徑預算，即包含政府全部收支的預算，其目標在于建立一個全方位包含政府所有收支的制度框架，并且這一制度框架能有效促進預算資金績效的提高。共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算和其他預算組成了我們國家新的預算體系。

1.公共預算

公共預算包括公共預算收入和公共預算支出兩個方面。公共預算收入是政府為滿足社會成員對公共物品的共同需要，以憲法和法律授權的方式籌集的收入。政府公共預算支出是指依據政府職能的劃分而對公共預算進行的支出分配，包括用于經濟建設支出、維持政府正常運轉的經費支出、發展社會公益事業的經費支出、保障人民生活的支出等。

2.政府性基金預算

政府性基金預算指的是：各級政府和所屬的部門依據我國的法律、行政法規以及我國中央、國務院的相關文件規定，為了支持特定的基礎設施建設以及公共事業的發展，向公民、法人和其他組織無償征收的用于專項用途的財政資金。政府性基金是我國政府收入的重要組成部分，也是政府作為市場主體，主動參與收入分配的重要形式。將政府性基金納入預算口徑，可以有效地加強人大對政府收入的監督，強化權力機關對政府性基金收支的審查，遏制資金收支的不規范性，確保其規范，順暢地進行。

3.國有資本經營預算

國家主要是以國有資本經營預算為所有者的身份來依法取得國有資本收益，并對所得收益進行分配而產生的收支預算。國有資本經營預算總體上以收定支，不安排赤字。但是，該項預算部分收入可用于安排公共財政預算和彌補社會保障支出。各項預算之間實現一定程度的互通。在確保各項預算本身支出功能的前提下統籌兼顧，將預算資金的適用效率最大化。

4.社會保障預算

由于社會保障支出的剛性，社會保障預算以支出定收入。社會保障支出，主要是當年全國范圍內居民個人各類保險賬戶的支出額。社會保障收入，部分來自居民個人交納的保費中社會統籌的金額，部分來自公共預算對社會保險預算的補充，部分來自于國有資本經營預算對社會保險預算的補充，如有結余，則自動轉結到下一個年度。

二、預算監督的概念及內涵

預算監督是預算流程中的重要一環，是國家的立法機關、財政部門、審計部門對預算的形成、通過、執行和決算情況進行審查和監督的整個過程。合理有效的預算監督是確保預算高效、透明運行的前提條件。

1.立法機構監督。公眾選出的代議機構主要是以立法機構為基本，確保預算安排符合公眾需要主要是通過立法機構要監督預算的實施和根據委托代理理論。立法機構對預算的監督主要通過立法和審查、批準預算以及對預算執行過程進行監督。在我國，立法機構的監督主要是指人大的監督。

2.財政部門監督。財政部門監督主要含義是指預算監督體系的主要組成部分是由財政部門按照程序的預算和法定的權限來進行監督。財政部門主要是通過對預算的收入與支出、決算的真實性、合法性進行監督，另一方面本級政府所管理的各個部們與單位的主要預算以及執行情況和基本的資金利用效率情況都是通過財務部門來監督的，另外，還監督對預算法律法規的執行情況。其次，預算的編制與執行過程中決定性作用主要就是財務監督。

3.審計監督。預算監督中關鍵性作用主要來源于審計監督，通過對過去行為的審查與評價，來確定相關部門是否進行了充分的內部控制，是否滿足法律法規的要求。一種獨立的經濟監督活動主要就是指審計監督，主要是通過檢查會計賬目，監督預算執行的真實性、合法性和效益性。

4.公眾監督。公眾監督是指公眾參與預算監督的行為。主要通過各種形式的討論會，促使預算透明化、公開化和公眾化，讓社會公眾參與分配資源、政策制定過程，并對公共支出的實際執行進行監督。

三、全口徑預算監督存在的問題

1.人大預算監督缺位

目前，我國的憲法、預算法等法律對人大預算監督作了相關規定。這些法律中對于人大預算監督的地位、制度和方式方法的規定都是原則性的。缺乏可操作的細節，導致了人大預算監督實施過程中很多方面缺乏相應的法律依據。

2.財政監督范圍窄、缺乏信息共享機制

新《預算法》和《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》中都明確了今后我國政府預算的收支范圍，要求政府收支全部納入預算管理，實行全口徑預算。這對財政監督提出了新的任務，需要調整財政監督的范圍。另外，財政部門與政府各職能部門之間缺乏溝通協調及相互制約的機制，財政信息沒有充分共享，影響了財政部門監督的及時性、針對性和有效性。

3.審計監督缺乏完整性、獨立性

目前，我國的預算審計監督工作重心仍然在事中、事后監督，缺乏必要的事前監督。預算管理過程包括預算的編制、執行、決算，是一個完整的系統，預算審計監督的范圍，如果不包含對預算編制情況的審計，那么審計監督就不完整，就不能為其它預算監督主體提供全面和科學的依據。

四、完善全口徑預算監督的政策建議

1.加強預算監督的法制建設

完善的預算監督立法，是順利開展預算監督工作的基礎，也是建立完整的預算監督體系的前提。我國要建立完善的預算監督體系，突破目前預算改革的瓶頸，必須強化預算監督的立法工作。同時，還要根據預算改革的現實需要，對我國預算法律法規中不適應改革發展、操作性差的部分予以修改和補充。

2.強化人大預算監督權力

人大是規范政府行為的權力機關，能夠約束政府在市場經濟中的行為。我們必須逐步強化人大的預算監督權力，真正做到將全口徑預算全部納入人大預算監督的軌道，并且通過完善人大預算監督制度的方式，改進預算監督的操作，使得預算監督機制能夠有效地運行。

3.擴大財政監督范圍，實行全過程監督

首先，財政監督部門要參與預算編制過程，進行事前監督，發揮財政監督的預警功能，財政資金在撥付前必須進行監督審核。其次，財政監督部門要對預算執行過程進行日常監督，保證財政資金合理有效的使用。再次，要有針對性的開展事后監督，對重點支出資金、重大投資事項，開展綜合績效評價。

4.推行立法型審計監督

一方面，審計監督要向立法型審計轉變，將審計部門從行政系統中獨立出來，使得立法權與審計權相結合，增強審計的獨立性。另一方面，要建立健全審計監督制度，由各級審計部門協助同級人大對預算的合法性、真實性進行監督，實現人大預算監督與審計監督效能的結合。

5.發揮公眾監督的作用

公眾監督是預算監督體系的重要組成部分。預算監督不僅要有權力機關以及政府內部的監督，還要充分發揮社會公眾、新聞媒體的外部監督力量。針對我國目前預算透明度不高的現狀，一方面要推廣普及預算知識，提高公眾對預算的認知能力；另一方面要積極拓寬公眾監督的渠道，使得公眾能夠廣泛參與預算監督，例如可以通過報刊、電視等媒體及時向社會公布政府預算收入、支出計劃，廣泛征求公眾意見。

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