新形勢下重構財政監督的幾點思考

●馬海濤/中央財經大學研究生院院長、教授、博士生導師

新形勢下重構財政監督的幾點思考

●馬海濤/中央財經大學研究生院院長、教授、博士生導師

一、新形勢下財政監督定位問題

隨著社會經濟不斷發展，財政職能定位在不斷改變，與之相適應，財政監督也需重新定位，更好地服務于經濟發展大局。

（一）從國家治理層面定位財政監督

十八屆三中全會提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，將財政定位提升到國家治理的層面。相應地，財政監督的定位也應隨之變化，要將財政監督也置于國家治理的高度來進行全面衡量，綜合考慮。

（二）從現代財政制度定位財政監督

建立現代財政制度是黨中央立足全局、面向未來提出的重要戰略思想。現代財政制度要求建立法治、公開、透明的財政制度，更好地實現社會公眾利益最大化。財政監督作為財政政策有效落實的重要保障，如何嵌入現代預算制度中，進一步打牢現代財政制度的基石是新形勢下的重要命題。

（三）從本源問題定位財政監督

近年來，對于財政監督的本源問題各界爭論不已。財政監督究竟是財政的基本職能之一，還是僅僅作為實現財政職能的一種手段？不同研究者對此各持己見。不同的定位對財政監督職能的發揮具有重大差別。特別是新《預算法》出臺以后，各地紛紛修訂地方財政監督法規條例，面臨的首要問題就是財政監督的本質是什么。筆者認為，財政監督作為財政的一項基本職能必須予以明確，在這個定位的基礎上再進一步細化完善其職能。

二、新形勢下財政監督的新內涵

（一）財政監督方式、范圍的新變化

1、實施全過程監督。在我國經濟監督體系中，有財政監督、審計監督、紀檢監察、人大監督等多重監督系統。財政監督必須是全過程監督，即對預算實施全過程進行監督。“預算編制有目標，預算執行有監控，預算評價有反饋，反饋結果有應用”，以此形成全過程監督。

2、實行全口徑預算監督。現代財政制度的一個基本前提是全口徑預算。過去，預算監督主要是指一般公共預算監督。《預算法》修訂后，明確將預算分為一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障基金預算，要求實施全口徑預算。隨著全面深化改革的不斷推進，未來有可能將政府基金預算、國有資本經營預算都并入一般公共預算，并將債務預算納入預算監督范疇。

3、從合規性向合規性與有效性并重。

以往財政監督大多關注財政資金的合規性監督，檢查財政資金的使用、撥付是否合法合規。隨著公共財政的深入推進，財政監督從合規性向有效性轉變，在關注合規性的同時，更加注重財政資金使用效果的監督。

4、重點加強預算支出監管。新常態經濟下，財政收支矛盾突出。中國經濟在經歷了連續多年的高速增長之后，財政收入再很難有大幅度增長，為此，加強財政支出監管具有重要意義。在開展財政支出監管過程中，不僅要關注財政支出使用績效，還要結合經濟結構調整，使財政支出符合經濟結構調整方向。

（二）堅持依法監督的新要求

十八屆四中全會提出了全面推進依法治國的總目標，并審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，使公眾對依法治國、依法執政有了更加全面深入的理解。以新《預算法》的講授為例，以前聆聽《預算法》的對象多是財政人員，現在不僅有財政工作者，還有許多人大代表、政府官員、預算單位“一把手”等積極學習新《預算法》，說明公眾對《預算法》有了新的認識。這對財稅人員也提出了更高的要求，要求財稅工作者要更加懂法守法，深入研究財政相關法律法規，進一步強化依法監督。

（三）財政監督要融入財稅體制改革中

全面深化改革背景下，財政監督要緊緊圍繞財稅體制改革的大方向，關注財政改革的各個方面，將監督滲透進去，真正實現財政監督與時俱進。財政監督不是簡單的事前、事中、事后監督，更不能為了監督而監督。要站在改革的高度，從經濟結構調整、財稅體制改革的視角出發，實現財稅改革與財政監督更好的有機結合。

三、財政監督要著重解決機制協調問題

財政監督協調機制主要包括兩方面內容：一是各部門之間的協調機制問題。目前財政各部門設置較為完善，而如何協調利用好各部門力量，充分發揮監督職能是需要深入思考的問題。二是財政監督層級之間協調問題。中央到地方分為中央、省、市、縣、鄉鎮五級，各層級之間如何構建有效的監督網絡體系，需要全盤統籌部署，綜合提升財政監督效能。筆者認為，不同層級之間最重要的是明確各自的監督責任，形成“分級管理、全責明確、規范透明、相互制衡、運轉高效”的監督機制。

（根據“財政監督改革發展理論與實踐”征文評審暨高峰論壇發言整理）