基于“權”和“利”的征地制度改革研究

冉競，李雪梅

(湖北省恩施市國土資源局,湖北 恩施 445000)

?

基于“權”和“利”的征地制度改革研究

冉競，李雪梅

(湖北省恩施市國土資源局,湖北 恩施 445000)

立足我國征地制度現狀，從“權”和“利”2方面深入分析了征地制度存在的問題并提出了相應對策,認為征地制度應賦予被征收人合法參與權、適當賦予集體對土地的經營自主權、提高征地補償標準、調整增值收益分配格局、構建可持續的安置體系。

征地制度；改革；權；利

在我國快速城鎮化的大背景下，土地征收制度通過土地資源這一基本要素的供給為城鎮化進程的推進發揮了重要作用。然而，在征地制度背后也暴露出了諸多弊端，備受關注的包括糧食安全、暴力拆遷等問題。相應地，學術界對征地制度改革的重點亦放在征地范圍、補償標準、安置方式等內容上，為征地制度改革指明了方向。2015年1月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，強調探索縮小土地征收范圍，健全矛盾糾紛調處機制，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制等，將征地制度改革提升到新的高度。為此，筆者嘗試從征地制度改革的“權”和“利”2個關鍵點入手，深入剖析征地制度的弊端并提出相應的改革措施。

1 征地制度的“權”“利”困境

1.1 “權”方面

1)農民沒有參與權 征地是農村集體土地所有權轉變為國有土地所有權的過程，同時也是地方政府主導的集體土地國有化的過程。在征地方案的落實細節上農民沒有直接參與，尤其在補償標準、安置渠道等方面往往是征地方案下發后才被告知。法律上，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》提到“在征地依法報批前，要將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑告知被征地農民，要將被征地農民知情、確認的有關材料作為征地報批的必備材料”，盡管如此，卻未提及被征地人的參與權問題，因而征地制度的設立對被征地人的利益保障不夠。

2)集體沒有處分權 集體土地征收是一項自上而下的行政行為，是國家為公共利益的目的而強制、有償取得領土范圍內原屬其他民事主體所有的財產，其實施和開展皆由地方政府主導。農村集體在“公共利益”的掩蓋下必須被動轉變所有權權屬，在選擇應不應該征收和被征收的用途如何確定等方面，村集體沒有處分的權利。農村集體在土地所有權歸屬上的轉移處于被動地位，權利的缺位導致其在利益分配談判等方面處于相對弱勢的地位。

3)土地沒有發展權 土地發展權是對土地在利用上進行再發展的權利。不同土地用途和利用程度的價值差異較大，土地的價值是動態的價值，是基于其被賦予的權利上的價值。現行的土地征收是按現狀用途的價值予以補償的，土地資產價值被嚴重低估。土地價值未能顯化的核心問題在于摒棄了土地的發展權，未能動態考慮和衡量用途變更后所帶來的價值變化。土地發展權的缺位進而引致土地補償價值的低估和收益分配的不均，這一點在快速城鎮化的背景下更為明顯。

1.2 “利”方面

1)征地補償標準過低 當前法律框架下，政府對征地補償的執行標準遵循年產值倍數法。針對土地補償費、安置補助費等各項補償內容實行有范圍的彈性補償制，補償基數是被征地前3年平均年產值，且單項補償倍數不得超過15倍，2項補償費補償倍數不得超過30倍。不論是從補償內容和補償標準上都難以滿足被征地農民的原有價值需求。農村土地國有化后帶來的增值收益與征收前的現狀用途價值嚴重失衡，這種“農民低補償、政府高收益”的現狀必須改變。

2)增值收益分配不均 農村集體土地被征收后以國有土地的權屬形態進入土地出讓市場。其中，土地用途的轉變多數是從農用地向建設用地轉變。通過國有土地使用權的有償出讓，原集體土地價值暴漲。然而，在這種增值效應引發的溢價多數由當地政府獲取，這種土地出讓收入的積累是地方土地財政的重要來源。在土地征收的過程中，政府通過規定的補償標準對集體和農戶家庭進行物質補償，補償價值過低與高額的增值收益形成對比，農民在集體土地入市的利益分享中完全沒有地位。相關研究表明，宅基地退出的增值收益分配中農民所占的收益分配比例為27%，遠低于政府的73%[1]。

3)安置體系不可持續 在目前的土地征收過程中，常規的安置方式包括貨幣補償安置、住房安置以及社會保障安置，這些安置方式已經在實踐中暴露出諸多弊端。第一，就業安置體系不完善。在農村的部分地區，農民在失去土地和房屋后獲得一大筆補償款，因為沒有穩定的工作，補償款常常被揮霍一空，或者逐日消耗殆盡。此外，盡管就業可以解決工作的“有沒有”問題，但是卻未能有效解決工作的“好不好”問題。在很多城市的郊區農村，多數農民雖然都會被安排工作，但工作往往是待遇偏低，且企業效益不穩定。農民的非農替代收益較弱，甚至有部分農民被企業排斥，導致農民的生產生活存在很大的不確定性。由于這種安置體系不可持續，因而不利于農業轉移人口的市民化進程。第二，情感安置被忽視。我國農村的一大特點是家族式的居住模式，很多村民小組都是同宗同族，隨著時間的積累形成了穩定的家庭間互幫互助的生產生活模式。征地后的集中居住雖然沒有徹底割裂他們的聯系，但卻沒有傳統的田園生活模式帶來的情感寄托，強行“被上樓”的后果往往是生活方式的難適應和情感交流的無寄托。

2 征地制度的改革措施

2.1 賦予被征收人合法參與權

為增強農民在土地征收過程中的話語權和決定權，保障被征收主體的合法利益，必須賦予被征收人合法參與權。以法的形式賦予農民直接參與征地過程的權利，增強征地過程中所涉及的個人或集體利益透明度。其中，被征收人參與事項范圍的重點應當包括征地補償費用的發放、征地補償方案設計、安置房的規劃選址等，從而起到一定的監督作用，防范尋租行為的發生。

2.2 適當賦予集體對土地的經營自主權

土地管理法規定，集體土地入市的唯一途徑就是土地征收。正如上所述，集體土地國有化的單向性導致集體土地資產被低估或者流失，農村集體受制與制度上的安排無法享受土地增值所帶來的利益，這與《憲法》中“兩種土地所有制應當具有平等權利”的理念相違背，未能體現土地制度的公平和效率[2]。因此，改革征地制度中集體組織對土地的處分權利，建議適當賦予農村集體對土地的經營自主權。集體組織對集體土地的經營自主權并不是與城市土地完全對等的權利，而是有條件的經營自主權。對集體土地開發的目的嚴格界定公益性和非公益性范疇，屬于公益性建設需要的，可以嘗試農村集體土地征收購買方式，而對于經營性建設需要的應采取集體土地出讓方式。值得注意的是，這種出讓方式并不等同于國有土地有償出讓，而是在限制轉變用途、出讓年限、容積率等條件的前提下實施的有償出讓，且經營性用地的出讓方式必須采用招拍掛的出讓方式。

2.3 提高征地補償標準

土地征收實質上是一種強制購買土地資源的過程，是模擬土地這一特殊商品的市場交易的結果。為使公眾和個人的利益達到均衡，政府給予被征收者以相當于市場價格的土地補償對價。但是，僅限于被征地本身的補償是資產價值的補償，這種補償方式僅僅解決“利”的問題，卻未考慮到“權”的問題。被征地人對土地的相關權利被變相剝奪，這有悖于“公共利益”的內涵。因此，在同地同權同價的原則下，用地單位獲得土地的方式都應該以土地使用權市場價格為基本參考對失地農民給予補償[3]。

征地補償必須做到“利”的公平。在補償標準上，公平補償必須按市場價格補償。公平補償的要求可以被視為對國家行使征收權的經濟制約，并以此保障被征收人的經濟利益。因此，在必須征收集體所有土地的情況下，補償就必須符合土地資源應有的價值。征地補償標準必須突破被征土地的原用途價值，根據土地的類型、產值、區位、等級以及當地的人均耕地情況、經濟發展水平等多方面因素，科學確定征地補償標準。補償額度必須反映土地的市場價值，根據不同用途予以確定，可以沿用年產值倍數法，但倍數必須反映土地真實價值。補償金額應以被征土地在轉換用途后所能得到的最高收益為基準，可以低于這個基準，但要高于土地從事農業用途未來若干年收益的現值[4]。因此，征地補償標準必須提高，且提高價值補償的基礎是土地的市場價值，是同等權利下的資產價值。

2.4 調整增值收益分配格局

土地增值是土地資源這一生產要素價值的增長。土地增值的原因多數是因基礎設施、公共服務等資源的配套而引起的，是地方政府資源投入的規模效益。在土地征收過程中，農村集體土地因土地權屬、用途變化而發生溢價，形成土地增值收益。不可否認，農村集體土地征收后的價值增長要歸功地方政府的資源投入，但是農民集體作為土地的所有者，其被賦予的占用、使用、收益、處分等權利不能因非私人投入而享受不公平的利益分配。征地而引起的土地增值收益必須且應當賦予農民更多的利益分配權，彌補因永久的“權”的喪失而失去的“利”。

為提高農民在土地增值收益中的分配比例，建議賦予農民在征地中更多的議價權。通過議價權，農民可以轉被動為主動，在補償金額和土地價值核算方面爭取更多的利益，在合理談判協調的基礎上對被征地的價值進行重新審議，擴大農民的分配額度。

2.5 構建可持續的就業安置體系

要破解就業安置體系不完善和情感安置被忽視的困境，必須構建可持續的就業安置體系。首先，配套穩定的就業機會。在保障具備勞動能力的被征地人擁有就業機會的同時選擇效益穩定的安置企業。就業安置既要解決工作的“有沒有”問題，也要解決工作的“好不好”問題，避免農民因工作條件太惡劣、企業保障制度太弱等原因造成農民生產生活質量不升反降的不利局面。其次，尊重農民的生活方式。情感因素是個抽象的概念，要全面把握的可能性不大，但應該關注農民基本的生活模式。例如安置的新社區選址應盡量在原址附近，住房的建筑設計中盡量采用小高層的形式，同時維持原有家族的集體轉移，從而盡可能地降低因環境變化難以適應而造成的心理負擔和生活不便，從兒童形成穩定的家庭間互幫互助的生產生活模式。

[1]胡銀根，張曼，魏西云，等.農村宅基地退出的補償測算——以商丘市農村地區為例[J].中國土地科學，2013，27(3):29～35.

[2]許英.論深化征地制度改革的路徑選擇與優化——基于公平和效率雙重價值目標的考量[J].河北法學，2012，30(1):88～94.

[3]汪暉，陶然.論征地制度的系統性改革和突破[J].東南學術，2009,(6):10～15.

[4]蔡繼明，蘇俊霞.中國征地制度的三重效應[J].社會科學，2006,(7):133～138.

2016-09-30

冉竟(1977-)，男，助理工程師，主要從事土地征收制度研究，1135687414@qq.com。

F301.1

A

1673-1409(2016)33-0057-03

[引著格式]冉競，李雪梅.基于“權”和“利”的征地制度改革研究[J].長江大學學報(自科版)，2016，13(33)：57～59.