瑞典養老保險制度政府財政責任的特點及其啟示

馬紅鴿

(西安財經學院 學報編輯部， 西安　710061)

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瑞典養老保險制度政府財政責任的特點及其啟示

馬紅鴿

(西安財經學院 學報編輯部， 西安710061)

在養老保險制度建立和擴面的背景下，中國養老保險制度財政責任的發展與改革需要借鑒西方國家的發展經驗。政府財政責任在瑞典養老保險制度發展的3個階段中發揮了重要作用，并呈現出由全民共享的普惠制向低收入和無收入群體傾斜，基于不同支柱與不同層級的差異化政府財政責任，隨著經濟、人口因素的變化不斷進行調整，推動養老保險的地方化等特征?；谌鸬漯B老保險制度政府財政責任的發展與演變的經驗，中國應立足于經濟社會條件的變化，適時適度調整養老保險制度政府財政責任；逐步建立由基本養老金全民普遍享有向弱勢群體傾斜的財政支持制度；構建養老保險制度中央與地方政府財政責任調整的動態平衡機制。

瑞典養老保險制度；政府財政責任；中央政府；地方政府；動態調整機制

一、引言

2011年，隨著城鎮居民養老保險制度的建立，中國養老保險實現了制度全覆蓋。其后，在政府大力推動及制度優越性的吸引下，城鄉居民養老保險制度覆蓋面不斷擴大，2014年底，城鄉居民養老保險制度覆蓋人數達到5.01億人。那么，在實現了制度建立和擴面之后，養老保險制度發展該何去何從？從西方國家養老保險制度發展經驗來看，養老保險制度按照“制度建立—制度擴面—制度責權關系調整”的路徑不斷發展[1]。遵從養老保險制度發展規律，中國養老保險制度責權關系調整將成為未來養老保險制度發展的重點。在養老保險制度責權關系調整上，政府財政責任將成為重點。然而，在養老保險制度政府財政責任研究上，已有研究中較多的是對城鎮企業職工養老保險制度政府財政責任進行評估，如鄧大松、薛惠元[2]、曹信邦、劉晴晴[3]、楊斌、謝勇才[4]等，而較少是從國外經驗的角度探討養老保險制度政府財政責任投入機制的完善的?；诖?，本文在回顧瑞典養老保險制度發展歷程的基礎上，總結瑞典政府養老保險財政責任發展變化的特點，探求瑞典養老保險制度政府財政責任發展與改革對我國的啟示。

二、瑞典養老保險制度的變遷

第一，1913—1946年，產生階段。在此階段，瑞典建立了具有全民性和強制性的繳費型養老保險制度。制度覆蓋對象為18～66歲的公民，并對無力繳納保險費的國民提供免費養老救濟。1884—1898年，瑞典議會組織的“工人保險委員會”提出了養老金制度的報告，但遭到反對。1905年，政府成立養老金問題委員會，對瑞典老年問題進行調查，形成報告，并形成了養老金法案。1913年，養老金法案通過。1921年，繳費養老金津貼僅占工人平均工資的0.003%，1926年為0.006%，1936年為0.009%，附帶收入情況調查的養老金占工人工資的比例同期分別為8.8%、16.4%和16.2%[5]110-111。1946年，瑞典建立同一標準養老金制度，規定繳費率為個人應稅收入的1%，個人繳費最低額為6克朗，最高為100克朗，67歲以上的單身老人年津貼標準為1 000克朗， 每對夫婦年津貼標準為1 600克朗。這項養老金制度還包括殘疾人年金和寡婦年金，殘疾人年津貼標準為200克朗，附加殘疾人年津貼標準為600克朗，寡婦年金津貼標準不超過600克朗。同時，政府還建立了自愿養老保險。

第二，1947—1980年，發展階段。在此階段，瑞典基本養老金領取人數不斷增加，養老金津貼不斷提高，政府財政壓力不斷加大，瑞典積極發展補充養老保險制度，以滿足不同人群養老保險制度需求。一方面，養老津貼持續上漲。1950年，單身老人基本養老金年津貼標準為3 608克朗，每對夫婦年津貼標準為5 775克朗，到1980年，單身老人年津貼標準增加到11 949克朗，每對夫婦年津貼標準增加到20 734克朗。另一方面，積極發展和確立補充養老保險。1960年，社會民主黨人與勞工組織成員提出的補充養老金方案獲得通過。1962年，瑞典將1959年的補充養老金法與其他社會保險法合并。1963年，開始發放補充養老金。1969年，一種針對沒有領取補充養老金或者領取較低標準的補充養老金者的補充養老金開始實施。1970年，實行針對社會弱勢群體特別是失業殘疾人的養老金制度。1976年，針對60～65歲繼續從事經濟活動者的部分養老金制度開始確立。這樣，瑞典主要建立了基本養老金制度和補充養老金制度，基本養老金制度費用來源于個人和政府?；攫B老金制度全額津貼的領取年齡為67歲。作為主體的收入關聯養老金制度ATP未能充分體現權利與義務的緊密結合，缺乏個人繳費激勵機制，政府財政可持續進一步受到挑戰。

第三，1980年以來，改革與完善階段。20世紀70年代中期以來，隨著嬰兒潮和人均壽命的延長導致老齡化趨勢日益嚴重，以及1973年的石油危機導致的世界經濟危機削弱了瑞典養老保險制度的支付能力，財政養老壓力日趨突出。以高福利為主要特點的社會福利制度不利于經濟的發展，而瑞典政府、工會與企業之間的一致性受到動搖。在1994年瑞典養老保險制度改革之前，養老保險制度存在的問題主要包括：養老金待遇和權利與價格掛鉤而沒有與工資指數掛鉤，導致養老金成本的發展與經濟增長呈負相關；養老金制度發展對瑞典人口老齡化沒有回應；補充養老保險(ATP)和基本養老保險(FP)在待遇計算公式上造成繳費和待遇之間聯系不緊密，導致收入相關待遇原則的作用不明顯并更趨弱化；繳費與待遇之間聯系較弱，導致收入從工作時間長且生命周期內收入無變化的人群(特別是低收入工人)再分配至工作時間短且收入不斷增長的人群(特別是高收入工人)；勞動力市場的扭曲；較弱的儲蓄積累[6]。另外，養老保險制度將會在未來形成支付壓力。在此背景下，瑞典開始進行養老保險制度改革。1981年，將部分養老金津貼標準降低到相當于以前工資的50%。同時，鼓勵職業年金的發展，1980—1985年，職業養老金的參保人數由62萬人增加到182萬。1994年，將部分養老金津貼的最低領取年限提前到61歲，部分養老金津貼標準降為55%，并以工資指數作為補充養老金的依據。

基于此，1994年，瑞典進行了名義賬戶制度改革，將公共養老金計劃從DB型現收現付制轉化為名義賬戶制(NDC)和實賬積累制(FDC)。養老保險繳費率為18.5%，其中16%進入名義賬戶，2.5%進入實賬積累賬戶。1999年瑞典全面實行新的養老保險制度。

在新的養老保險制度中，瑞典形成了三支柱養老保險體系。其中，第一支柱為國民年金，第二支柱為收入關聯養老金，第三支柱為職業年金。作為第一支柱的國民年金，其享受對象由改革前的全民共享改為只針對無收入和低收入群體的一種政策傾斜和關照。年滿65周歲、在瑞典居住滿40年的公民每年均可領取70 000克朗的養老金，不滿40年的按每年四十分之一的比例遞減。改革前，所有人都享有同一標準待遇。改革后，國民年金和收入關聯養老金也是掛鉤的，當收入關聯養老金低于44 000克朗時，國家負責補足到 44 000～70 000克朗，當收入關聯養老金在44 000～105 000克朗時，按一定比例給予補助。隨著收入的增加，國民養老金不斷遞減。當收入關聯養老金超過105 000克朗時，不再享受任何國民年金。基本年金部分由人人享有變為只針對無收入和低收入群體，且待遇標準有所提高，這是對弱勢群體的政策傾斜和關照；同時，工資收入低但繳費時間長的人員也受益更多；這更加彰顯了制度在同代人之間的公平分配。作為第二支柱的收入關聯養老金一般由雇主和雇員分別按照工資總額和繳費工資各繳納9.25%共同承擔。改革后，由社保管理局負責將繳費的16%計入個人賬戶，轉入公共投資基金管理和投資運營，同時作為個人退休后領取養老金的依據；實賬積累部分由養老基金管理局負責將繳費的2.5%劃出來投資到私人基金和共同基金公司，開展投資運營，保值增值。職業年金由各行業工會和雇主協商建立，90%以上雇員都參加了職業年金，費率依據各行業及參保人的年齡確定，基金投資運營由各私營基金公司負責。

三、瑞典養老保險制度政府財政責任的特點

在瑞典養老保險制度的發展過程中，政府發揮了重要的作用，政府財政為養老保險制度的運行提供基本支持。瑞典養老保險制度政府財政責任表現出以下特點：

第一，隨著養老保險制度的不斷發展與完善，瑞典政府的財政責任更加突出了對弱勢群體的支持。在1994年的養老保險制度改革中，國民年金部分由普惠制轉為只面向無收入和低收入人群便凸顯了瑞典政府只為最需要的人兜底的財政責任與義務。這同時也是瑞典養老保險制度強調權利與義務對等的政策體現。在養老保險制度發展初期，瑞典政府為養老保險制度承擔了充分責任。瑞典養老保險制度采取繳費性原則，資金來源于雇主、雇員和國家。雇員必須為基本養老金繳納工資收入的1%作為保險費；雇主繳納相當于雇員工資總額的5.83%作為基本養老金繳費，繳納相當于雇員工資總額的13%作為與收入相聯系養老金的費用；政府為基本養老金承擔財政補貼，補貼數額約為基本養老金所需費用的25%。在瑞典養老保險制度的運行中，政府在繳費環節承擔養老保險財政責任。1954—1975年，瑞典社會保障制度資金來源中政府財政所占比例由87%降到65%[7]263。1985—1990年，瑞典養老金支出不斷增加，瑞典開始對養老保險制度進行改革。1994年養老保險制度改革以來，瑞典政府財政責任在養老保險制度中主要表現在對保證型養老金的財政支持和收入型養老金、累積型養老金的財政支持上。2006年，政府通過國家預算支付養老金費用26 033百萬克朗。

第二，基于不同支柱的養老保險制度確立了差異化的財政責任。1994年改革之前，在養老保險制度項目差異上，政府財政責任在基本養老金和補充養老金上有所不同，基本養老金費用主要來源于個人和政府。1949—1961年，個人繳費從1.29億克朗增加到10.34億克朗，地方政府撥款從7 600 萬克朗增加到4億克朗，而整個國家基本養老金支出則從8.11億克朗增加到25.76億克朗。瑞典養老金津貼也持續增加。1955—1980年，瑞典基本養老金中普通養老金由4 384克朗增加到8 930克朗，殘疾養老金由4 115克朗增加到9 718克朗，幸存者養老金由2 611克朗增加到5 836克朗；1965—1980年，瑞典補充養老金中普通養老金由的1 440克朗增加到8 735克朗，殘疾養老金由3 850克朗增加到12 143克朗，幸存者養老金由 2 809 克朗增加到4 259克朗[8]158。補充養老保險費用來源于雇主。1994年改革之后，收入型養老金繳費由雇主、個人和政府財政組成，雇主繳費比例為10.21%，雇員為7%。2005—2007年，政府年繳費基本在25 000百萬克朗左右。2001—2007年，瑞典名義個人賬戶繳費收入增長22.7%，其中，雇主繳費增長24.9%，自營勞動者繳費增長68.6%，個人繳費增長22.9%，政府繳費增長11.9%[9]89。

瑞典新的國家養老金體系由收入型養老金、累積型養老金和保證型養老金組成。收入型養老金采取繳費確定型現收現付模式，累積型養老金實行基金積累制個人賬戶模式，保證型養老金采取通過財政預算為那些低收入者提供養老金的模式。收入型養老金的繳費來源于雇主、個人和政府財政，個人養老金繳費率為7%，政府繳費來源于政府預算，雇主繳費率為10.21%。累積型養老金資金來源于雇主、雇員和政府，雇主繳費是累積型養老金的主要來源。保證型養老金資金全部來源于政府財政，領取年齡為65歲，2007年，已婚夫婦每人每月可以領取6 381克朗，單身參保者領取7 135克朗?？梢园l現，與差異化的養老保險制度相伴隨的是差異化的養老保險制度中的政府財政責任，由此必然會導致不同養老保險制度中財政責任規模、人均財政責任的差異。

第三，基于不同層級的養老保險制度形成了差異化的政府財政責任。這主要體現在兩個方面：一是瑞典社會保障的地方化；二是中央政府和地方政府養老保險中政府財政責任的調整。與英國進行社會保障的私有化不同，瑞典在社會保障制度改革中采取了地方化的措施。瑞典地方政府包括郡政府、自治市政府和一些重要的社區行政機構。地方政府實施社會保障所需資金的重要來源為中央政府財政撥款。

1910—1990年，瑞典65～69歲人口增加2.6倍，70～74歲人口增加3.1倍，75～79歲人口增加3.4倍，80～84歲人口增加4.4倍，85～89歲人口增加5.3倍，90歲以上人口增加9.9倍[10]124。老年人供養率從1960年的19%增加到1990年的29%。對此，20世紀80～90年代，瑞典政府開始推行社會保障地方化，中央政府根據各郡人口結構、稅收等對地方政府提供財政支持，地方政府根據實際情況使用中央政府提供的財政支持，其目標是降低中央政府的財政負擔。

第四，中央和地方政府在養老保險中的財政責任并非一成不變，而是處于不斷調整狀態中。二戰以來，瑞典基本養老保險制度中的政府財政責任處于調整變化之中。20世紀50年代，基本養老保險財政來源是被保險人繳費與中央政府財政資助，其中中央政府財政資助占基本養老金財政來源的比例最大。但是，這一比例從20世紀50年代初超過70%下降為20世紀50年代末的45%，呈現出快速下降的趨勢。被保險人個人繳費所占比例處于第二位，這一比例呈現出快速增長的趨勢，從20世紀50年代初的15%左右增長到20世紀50年代末的40%。地方政府承擔的費用占基本養老金財政來源的比例一直穩定在15%左右。20世紀60年代初至70年代中期，中央政府財政資助仍為瑞典基本養老金的第一財政來源，被保險人個人繳費仍為瑞典基本養老金第二財政來源[10]。但與20世紀50年代相比，兩大財政來源在瑞典基本養老金財政來源中所占比例的變化趨勢正好相反，中央政府財政資助所占比例呈現出明顯的增長趨勢，其比例逐漸從45%增長到65%左右，而被保險人個人繳費所占比例卻呈現出明顯下降趨勢，從40%下降到25%。20世紀70年代中期以后，雇主繳費所占比例從70年代中期的30%增長到1980年的60%，成為瑞典基本養老金的第一位財政來源。中央政府財政資助所占比例則從原來的60%下降到30%，其在瑞典基本養老金財政來源中的地位也降為第二位。被保險人個人繳費所占比例從25%下降到不足5%，其在瑞典基本養老金財政來源中的地位降為第四位。而地方政府財政資助仍然保持在第三位，在瑞典基本養老金財政來源中所占比例也保持在10%左右。在不同層級政府財政責任中，中央政府與地方政府養老保險制度也存在差異。1978年，在瑞典基本養老保險財政來源中，有30%來源于國稅，有10%來源于地稅[11]114。

四、瑞典養老保險制度政府財政責任發展與改革對我國的啟示

瑞典養老保險制度發展經歷了建立期、快速發展期、改革期3個階段。在瑞典養老保險制度的發展過程中，政府在為養老保險制度的運行尤其是基礎國民年金提供充分財政支持的同時，更強調制度對無收入和低收入等弱勢群體的財政支持；另外，瑞典養老保險制度的政府財政責任在表現出項目差異和不同層級政府差異的特點的同時，還保持了政府財政責任在中央和地方政府之間動態調整的均衡狀態。瑞典養老保險制度政府財政責任差異可以從其經濟社會環境、制度環境中尋找原因。社會民主主義的文化土壤使得瑞典養老保險制度政府財政責任采取充分責任，經濟條件的變化、人口老齡化、制度發展差異則使得瑞典養老保險制度的政府財政責任存在項目差異和不同層級政府的差異。瑞典養老保險制度政府財政責任仍然在發展和完善中，對于中國養老保險制度政府財政責任改善而言，瑞典養老保險制度政府財政責任能夠提供有益的經驗及借鑒。

第一，養老保險制度中政府財政責任的改革與完善要立足我國經濟社會條件的變化。瑞典養老保險制度政府財政責任的改革與其他西方國家不同，而且在世界范圍內也很難找到完全相同的養老保險制度政府財政責任改革方案。瑞典養老保險制度政府財政責任的改革與完善與其經濟社會條件的發展狀況密切相關。因此，基于瑞典經驗，中國應避免脫離經濟社會條件變化而進行養老保險制度政府財政責任改革，應基于自身的經濟社會條件差異、養老保險制度發展狀況差異進行政府財政責任的改革[12]。具體而言，中國養老保險制度政府財政責任改善的經濟環境包括經濟增長、財政收支變化，政治環境包括執政理念、黨的認識、政府職能變化，社會環境包括人口老齡化、人口流動變化，制度環境包括責任主體負擔畸輕畸重、多支柱養老保險制度體系還未建立、財政責任轉嫁機制尚不健全等。

第二，逐步建立由基本養老金全民普遍享有向弱勢群體傾斜的財政支持制度。借鑒瑞典基本國民年金由普惠型向補缺型轉變的經驗，逐步建立由基本養老金全民普遍享有向弱勢群體傾斜的財政支持制度。這種做法有利于將有限的財政資源配置給更需要的人，從而達到資源的最大化利用，從而實現社會福利的帕累托最優。

第三，適時、適度調整養老保險制度政府財政責任。20世紀70年代以來，瑞典政府不斷對養老保險制度進行改革，最激進的改革表現在1994年的名義賬戶制度改革上。瑞典名義賬戶制度改革是政府對養老保險制度財政責任改革與完善的適時調整。同時，在瑞典養老保險制度的發展中，高額的財政支持使得政府財政壓力巨大，瑞典政府也進行了財政責任的適度改革。基于瑞典經驗，在中國養老保險制度發展過程中，適時、適度調整政府財政責任應成為指導中國養老保險制度財政責任改革的重要原則。中國應根據人口老齡化的發展、不同養老保險制度發展的差異適時調整政府對不同養老保險制度財政支持的規模，同時，應根據經濟增長狀況、財政收支狀況適度調整政府對養老保險制度的經濟支持[13]。

第四，構建養老保險制度中央與地方政府財政責任調整的動態平衡機制。在養老保險責權關系調整中，中央政府和地方政府關系極為關鍵。瑞典養老保險制度的改革與發展，也是中央政府和地方政府關系不斷調整的歷程。瑞典養老保險地方化的改革，其實質在于均衡中央和地方的關系。從我國養老保險制度的發展來看，不同層級政府在養老保險上的財權和事權不對等現象較為嚴重。在城鎮企業職工養老保險制度中，中央財政和地方財政對不同地區養老保險投入存在較大差異；在城鄉居民養老保險制度中，中央財政對東部、中西部地區財政支出存在差異，地方財政則苦樂不均，財權與事權對等的呼聲在養老保險領域廣泛存在。因此，借鑒瑞典經驗，中國政府在分稅制改革下，應適當加大對養老保險的財政轉移支付，同時建立縱向轉移支付與橫向轉移支付的養老保險財政調整公式，推進養老保險不同層級政府財權與事權的對等。

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(責任編輯張佑法)

TheCharacteristicsandEnlightenmentoftheGovernmentFinancialResponsibilityoftheSwedishPensionInsuranceSystem

MAHong-ge

(JournalEditorialDepartment，Xi’anFinancialServicesInstitute,Xi’an710061,China)

ItisnecessarytolearnfromtheSwedishpensioninsurancesystemduringthedevelopmentandreformofgovernmentfinancialresponsibilityofChinesepensioninsurance.ThereformofSwedishpensioninsurancesystemhasexperiencedmainlythreestages,inwhichthegovernmenthastakenthemainfinancialresponsibility.ItexperiencedatrendofpreferencefromGeneralizedSystemof

Preferences

(GSP)tofavoroflow-andno-incomegroups.WiththedevelopmentandreformoftheSwedishinsurancesystem,theresponsibilityoflocalgovernmenthasbeenstrengthenaccompanyingthechangeofdemographicstructureandeconomicdevelopment.BasedonthedevelopmentexperienceofSwedishpensioninsurancesystem,Chinashouldrevisethepensioninsurancesystemandgovernmentfiscalresponsibilityaccordingtotheeconomicandsocialconditionschange,andgraduallyestablishnationalsystemfavoringthevulnerablegroupsratherthanGeneralizedSystemofPreferences.bytimely,appropriatelyrevisinggovernmentfiscalresponsibilityofpensioninsurance,Chinashouldconstructadynamicadjustmentmechanismtobalancethecentralandlocalgovernment’sfinancialresponsibility.

Swedishinsurancesystem;thegovernmentfinancialresponsibility;centralgovernment;localgovernment;dynamicadjustmentmechanism

2016-01-20

中央高?；究蒲袠I務費專項資金項目“中國社會養老保險制度政府財政責任差異性研究”(310811153007)；教育部哲學社會科學重大課題攻關項目“中國社會保障制度整合與體系完善研究”(13JZD019)；國家社會科學基金項目“農村居民養老保障制度整合研究”(11BSH065)；教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“漸進式延遲退休年齡政策的社會經濟效應研究”(14JZD026)

馬紅鴿(1980—)，女，陜西合陽人，編輯，博士研究生，研究方向：公共經濟學。

format：MAHong-ge.TheCharacteristicsandEnlightenmentoftheGovernmentFinancialResponsibilityoftheSwedishPensionInsuranceSystem[J].JournalofChongqingUniversityofTechnology(SocialScience)，2016(9):82-87.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2016.09.013

F842.6;F847

A

1674-8425(2016)09-0082-06

引用格式：馬紅鴿.瑞典養老保險制度政府財政責任的特點及其啟示[J].重慶理工大學學報(社會科學)，2016(9):82-87.