論我國立法成本效益評估制度的實施困境及應對措施

黃蘭松，汪全勝（山東大學法學院，山東威海264209）

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論我國立法成本效益評估制度的實施困境及應對措施

黃蘭松，汪全勝
（山東大學法學院，山東威海264209）

摘要：立法成本效益評估制度是經濟學方法在法律中的運用，就是對立法方案的成本與收益進行比較，所獲得的凈收益的大小決定了立法方案是否可以實施以及實施后對其是否需要修改或廢止的制度。我國目前正在探索建立與實施立法成本效益評估制度，但現實中存在諸多困境：認識論上的誤區、頂層設計的缺失、具體規制設計不具有可操作性、人員素質不夠等。因此，我國應在觀念轉變、完善成本效益的制度設計、加強人員培訓、建立專業評估機構等方面采取一些可行的措施來保障該制度的建立與實施。

關鍵詞：成本效益評估；制度設計；評估主體；困境；實施

立法成本效益評估制度是指對立法的成本與效益進行估算或測算，比較效益與成本之間的差額即凈收益，凈收益的大小決定了立法備選方案的選擇或者對實施后的立法是否需要修改或廢止的制度。近年來我國在嘗試建立立法成本效益評估制度，但效果不太理想，實施進程很慢，與西方成熟的立法成本效益評估制度相差甚遠。那么我國現行立法成本效益評估制度面臨什么樣的實施困境，如何建立健全我國的立法成本效益評估制度，是我們需要研究的課題。

一、西方立法成本效益評估制度的成功經驗

20世紀七八十年代，西方國家普遍出現經濟發展停滯，經濟效率低下，失業率上升，市場沒有活力。為振興經濟，各國開始實施一系列改革，其中最重要的一項就是規制改革，也稱放松規制改革。這實際上涉及政府與市場的關系，即政府如何管理好市場，管得過多過死市場沒有活力，但放開市場，經濟的自由發展又會帶來社會風險。[1](p21-25)在這種背景下，各國紛紛建立了以成本效益分析方法為主的規制影響評估制度，主要目的是提高政府規制的質量，同時也通過成本效益分析方法控制政府規制的規模。因此，立法成本效益評估制度實際上是各國規制改革的成果，是規制影響評估的內容與分析方法。

據考證，成本效益作為一種分析方法最早在公共項目中的運用是1936年的《美國洪水管制法案》（Flood Control Act），該法案規定了對洪水管制計劃的成本效益分析。[2](p8)50年代開始成本效益分析方法在美國聯邦與州的水利項目與工程中得以充分利用，60-70年代成本效益分析方法嘗試在其他公共項目中如環境工程、交通項目、公共福利支出、教育衛生支出以及國防、空間計劃項目等中推廣開來。但作為立法或政府管制政策中的分析方法或制度還是發生于20世紀70年代以后。美國立法成本效益評估制度是通過一系列總統行政命令以及國會立法來確立的（見表1）。

表1　美國歷屆總統發布的行政命令及其內容

美國國會也通過了相關立法，不僅對政府管制或規制提出成本效益評估的要求，而且對國會某些類型的立法也做出成本效益評估的硬性規定，這些相關的立法有1995年的《無資金保障施令改革法》、1996年的《食品質量保護法》、2002年的《管制改進法》等。

繼美國之后，西方一些國家相繼建立立法成本效益評估制度，如加拿大最早在1976年發布的政府文件《今后的道路》中建議政府監管要實施成本效益評估，至2007年1月樞密院辦公室發布的《加拿大規制成本分析指南》（Canada Regulatory cost-Benefit Guides），加拿大建立起完善的立法成本效益評估制度；英國是在1985年貿易工業部通過“放松管制動議”最先引入的立法成本效益評估。1996年，英國政府在內閣辦公室建立了有50名工作人員的“立法效果評估組”，負責對中央的立法項目進行成本效益評估，1998年英國全面推行立法成本效益評估制度。[3](p4)這樣一項制度能夠被各國所采納，必有一定的道理。

加拿大在《規制影響分析說明》明確規定規制的成本效益評估至少具備三個功能：一是在聯邦政府部門提供一個考慮和制定規制方案的框架；二是收集所有法規審查部門需要的信息，以求法規得到批準和通過；三是向公眾公開規制方案的信息。[3](p121

美國管理與預算辦公室2003年9月17日制定的《Circular A-4》明確指出：成本效益分析是政府機構進行監管分析的主要工具。在政府管制方案的諸多選擇中，成本效益評估提供了方案選擇的標準與依據。盡管經濟效率不是唯一的有時也不一定是最重要的政策目標，但成本效益分析方法會給政策制定者和公眾提供有用的信息。[4](p20)我國有學者認為建立立法成本效益評估制度非常有必要，并總結該項制度具備以下功能：保障法律資源配置的正當性，能夠有效率地界定權利、分配正義；衡量法律規制的績效；整合多重法律規制目標，協調各種利益；加強立法透明度，明晰規制過程中的責任承擔。[5](p452

美國從探索到建立完善的立法成本效益評估制度經歷了三、四十年的時間，并取得了這樣一些社會效果：行政立法總體規模縮小，規章的數量越來越少；降低了管制成本，擴大管制收益；減輕了規章制定對州、地區、地方政府以及小企業造成的負擔；提高了政府監管的質量；改善了政府與公眾的關系。[6](p66)英國提交給OECD的報告《規制遵守成本評估制度：英國的經驗》對英國實施成本效益評估制度有這樣的評價：盡管還有進一步的發展空間，但毫無疑問的是，規制遵守成本評估制度已在英國規制改革過程的諸多方面發揮了關鍵性作用。首先，部門首長參與規制影響的評估過程，確保了規制影響評估是政策制定過程的中心環節。第二，通過提供一個具體的規制改革技術，各部門官員可以用統一的方法使規制改革的政策目標在實踐中產生效果。規制改革進程中的工具與目標是面對規制壓力的重要砝碼。第三，提高了程序本身的透明度，對外咨詢的程序通過公布成本影響分析來聽取企業和其他公民的意見。第四，也是最基本的一點，通過揭示沒有預計到的成本或可節約的資源，促進對政策建議的結果性判斷從而更好地解決規制過程中的問題。[3](p151)

總結西方國家立法成本效益評估制度的形成與發展，我們可以發現它不斷發展并被很多國家確立為一項制度的基本經驗：

1.高層的政治支持。

2000年經合組織（OECD）對其成員國開展的調查顯示，時任政府對規制政策都予以了頒布、修改或者重新確認。高層的政治支持對于立法成本效益評估制度的建立與完善至關重要。這一點在美國立法成本效益評估的建立過程中體現得較為明顯，從福特開始后的每一任總統，都通過總統令的方式對立法的成本效益評估制度進行了確認與修正，同樣美國國會通過立法的方式來確認與保障立法成本效益評估制度的建立。可以說，美國以總統令的方式推行立法成本效益評估制度是這一機制建立與完善的核心因素。韓國、捷克、墨西哥等通過國會立法的方式；澳大利亞、法國、意大利等通過總理令的方式；英國、加拿大、德國、日本通過內閣指令或決議設定等方式建立起立法成本效益評估制度。

2.評估的規范指引。

立法成本效益評估制度是一套完整的程序、技術與方法的制度，只有完善的立法成本效益評估制度體系才能有效保障它的規范運行。美國的總統令特別是克林頓的12866號令以及根據此命令發布的《A-4號通知——監管分析》對立法成本效益評估進行了全面的規范。英國關于立法成本效益評估的指南更加全面，幾乎涵蓋了立法成本效益評估的各個方面，如1993年11月貿易工業部發布的《平衡規制：風險評估指南》；1996年內閣辦公室發布的《企業成本控制：規制遵守成本評估指南》和《政策制定者清單》；1998年良好規制特別小組制定的《優良規制的原則》；2000年與2003年良好規制特別小組分別制定了《制定好的政策：規制影響評價的一個指導》和《更好的政策制定：規制影響評價的一個指導》；英國財政部發布的《關于中央政府評價和評估的綠皮書》；英國首相簽署的2000年11月1日制定并于2014年修訂的《咨詢實務準則》。

3.評估人員的技能培訓。

從實施立法成本效益評估制度的國家來看，通常是由倡議立法的部門來進行成本效益評估工作，也就是說除了議會外，還有大量的政府部門等是立法主體也是立法成本效益評估的主體。這些評估主體中參與立法成本效益評估人員數量龐大，他們評估的技術、技能決定著部門立法成本效益評估的質量與效率。很多國家除了設計明確的立法成本效益評估指南或手冊以外，會對參與立法成本效益評估人員進行系統的培訓，以使他們能夠熟練掌握評估的技術、技能。如在英國，規制影響評估小組會定期召開關于規制影響評價的研討會、正式的培訓會議以及研習班來培訓評估人員，同時規制影響小組也通過民事服務學院的政策制定培訓課程為官員提供培訓。通常這些培訓都會發放正式的、詳細的輔導材料，就某些特定問題，提供一些規制影響評估的經典案例，并設立考核制度，增強培訓效果。

4.廣泛的公眾參與。

在進行立法的成本與效益評估過程中，幾乎所有的實施立法成本效益評估的國家都注重公眾參與，設計公眾咨詢或公眾磋商程序，并將其列為立法過程或立法成本效益評估過程必要而且重要的環節。英國首相發布《咨詢準則》對立法成本效益評估過程的公眾咨詢進行全面規范，[5](p457)加拿大內閣、樞密院辦公室、財政委員會、司法部等發布了一系列文件，如《內閣關于法規規范化的指令》、《規制程序指南》、《司法部公眾參與政策聲明及指南》、《有效的規制咨詢指南》、《規制咨詢指南》等。這些文件不僅強調法規進行公眾咨詢的必要性，強調咨詢程序是立法合法性、正當性的基本要求，而且對公眾參與立法過程中的咨詢程序進行了具體設計。[7](p37)公眾參與特別是利害關系人的參與不僅是評估部門獲取評估信息的渠道也是公眾對政府部門立法成本效益評估結果的監督方式。

5.有效的監督機制。

在實施立法成本效益評估的國家，評估工作一般是由立法部門（即政府規制部門）自己來完成，因此設立有效的監督機制可以防范立法成本效益評估過程中的“部門傾向”、“本位傾向”。除了立法成本效益評估過程與結果（即評估報告）向社會公開接受社會公眾監督以外，還要有本部門以外的其他主體對評估過程及結果進行監督。美國設立有專門的立法成本效益評估的審查機關——聯邦管理和預算辦公室。該辦公室是協助總統管理聯邦各部門的機構，其下屬的信息與規制事務辦公室對聯邦部門起草的規章草案和評估報告進行審查，其中重要的審查內容是：規章是否涉及重大影響的規章；規章是否進行了成本效益的預評估；這種規制措施與規制目標是否相符合、是否恰當；規章是否給地方政府增加了額外的財政負擔等。在英國則設置有多重的監督機制，除了制約規制小組的主管大臣以及政府部門的部長以外，內閣辦公室規制影響小組的審查團則全面負責監督、支持和改進RIA中的政策。規制影響小組里的專業人員負責評估部門RIA。實際審查的程度主要取決于提案的性質以及規制影響小組的關注程度。規制影響小組對RIA的審查和評論主要通過倡議部門、部門規制影響小組、小企業服務局和規制影響小組審查團等部門非正式的、連續的協調來完成。[8](p30)

二、我國立法成本效益評估制度的探索實踐

作為規定國家立法基本制度的法律——《中華人民共和國立法法》未對立法成本效益評估制度作出規定。但2000年前后，我國一些地方開始就有關評估主體對法律法規的實施情況進行調查研究，考察法律法規實施后取得的成就，并發現法律法規實施中存在的問題，分析與評價法律法規中各項制度設計的合法性、合理性、操作性和針對性，從而得到科學客觀的反饋信息，以便立法機關或立法主體及時修改完善法律制度，更好地發揮法律法規的規范與指引作用。[9](p5)

最早從1997年開始，廣州市人大法工委對該市1992至1996年制定的8件地方性法規進行檢查。2000年后，一些地方也開始了立法回頭看，如山東省人大法制委員會先后對該省《私營企業和個體工商戶權益保護條例》、《產品質量法實施辦法》、《法律援助條例》和《就業促進條例》進行了“立法回頭看”；安徽省法制辦會同省政府有關部門，每年選擇幾件已施行一段時期的省政府規章實行“回頭看”，進行實施效果情況的測評，至2005年，安徽省政府法制辦已對12部政府規章實施了測評。[10](p4)其后一些地方如云南、重慶、北京、上海、海南等都相繼開展了立法后評估工作。2006年，國務院法制辦選擇了六部行政法規開展了立法后評估工作的試點。2011年全國人大常委會確定《中華人民共和國科學技術進步法》作為首次開展立法后評估工作的試點。不僅如此，一些政府部門還發布立法后評估辦法，如國務院發布立法后評估工作的指導意見、國土資源部發布《國土資源部規章和規范性文件后評估辦法》、安徽省人民政府發布《安徽省政府立法后評估辦法》。

那么立法后評估與立法成本效益評估究竟是什么關系？立法后評估是依據立法過程為參照點，在立法過程前發生的評估為立法預評估，在立法過程中發生的評估為立法過程評估（在德國也稱為伴隨性評估），在立法過程之后法律實施一段時間后進行的評估為立法后評估。而立法成本效益評估則是立法評估的內容或維度，從各國實施的立法成本效益評估制度來看，多指立法前的成本效益預評估，但也有發生在過程評估與后評估的立法成本效益評估，如德國的立法成本效益評估制度。

表2　我國近些年立法后評估工作開展情況統計

我國開展的立法后評估工作中是否有成本效益評估的內容呢？這里選擇我國一些地方或部門開展的立法后評估工作的情況來看一下（見表2）。

從表2可以看出，我國開展的立法后評估工作主要考察立法的合法性、合理性、可操作性、實效性，對立法成本、立法成本效益的關注不是很多，僅僅在廣東與海南開展的立法后評估工作中關注了法律實施的成本與效益。實踐中我國的立法后評估工作在法律法規對經濟影響、社會影響和環境影響的評估上，一些立法機關或評估主體開始運用定量評估方法，包括成本收益分析方法、成本有效性方法，評估立法的直接成本與間接成本，評估立法的經濟收益、環境收益與社會收益等，但是這諸多方面的評估在實踐操作中還是比較抽象、比較原則的，缺乏數量化的衡量指標。[11](p62)

作為制度的探索，最早是在國務院發布的《全面推進依法行政實施綱要》第一次明確提出，要積極探索對政府立法項目尤其是經濟立法項目的成本效益評估制度。2010年10月國務院發布的《國務院關于加強法治政府建設的意見》再次提出，“積極探索開展政府立法成本效益評估、社會風險評估、實施情況后評估工作”。這表明我國立法成本效益評估制度的實施提上了立法的日程。實際上，一些地方已經開始探索建立立法成本效益評估制度，如2004年上海市人民政府發布的《上海市設定臨時性行政許可規定》第14條規定，行政許可方案的起草單位可以委托有關專業機構或者社會組織，用科學的方法，對擬設定的臨時性行政許可進行成本效益評估，評估其對經濟、社會和公民、法人、其他組織可能產生的影響。2005年重慶市人民政府發布的《重慶市政府重大決策程序規定》的第20條規定，提交政府全體會議或者政府常務會議審議的決策事項需進行成本效益評估的，需報送成本效益分析報告。2005年，海南省人民政府公布的《海南省人民政府法規起草和省政府規章制定程序規定》的第19條規定，有關起草法規和省政府規章的機關或部門，應當進行立法成本效益評估。2007年，海南省人民政府辦公廳發布了《關于開展立法成本效益評估工作的實施意見》，明確了從2008年起政府各有關部門確定的立法項目要進行立法成本效益評估工作。應該說，我國立法成本效益評估的制度與實踐正在推進過程中，逐漸進入了立法機關的工作視野。

三、我國立法成本效益評估制度的實施困境

（一）認識論上的誤區。

我國實施立法成本效益評估制度，在認識論上的誤區有以下幾種：1.無意義論。認為在我國實施立法成本效益評估制度，沒有意義也沒有必要，反對適用立法成本效益評估。如有觀點認為，立法、執法、與守法問題更多地不是經濟問題，不能總是用經濟眼光來看待，不宜用成本效益理論與方法來探討立法、執法或守法問題。2.形式主義。認為立法成本效益評估制度在立法程序中的設置只是一種形式主義，無法實際有效地影響立法進程，在評估中可能陷入簡單的填表工作。我們知道，如歐盟、OECD、加拿大等都設置有立法成本效益評估清單，工作人員只是按照清單來實施評估工作，在實踐中可能會陷入簡單地填表行為，從而不能真正體現立法成本效益評估制度的價值；3.增加立法部門工作負擔。因為立法成本效益評估工作一般是由立法部門自己來承擔的，而我國立法工作部門因為涉及人員編制、工作職責等，不能成立有效的機構或部門以及配備一定合格的人數從事這項工作。對于一些立法工作部門領導來說，增加這樣一項職責，無疑會給立法工作部門增加工作任務，因此在心理或認識上可能會產生或多或少地抵觸。4.運動化傾向。一項制度的建立是一個長久的過程，也是不斷完善的過程，但在我國很多制度的實施會流于形式，出現一種運動化的傾向，即有強制要求時就做，沒有強制要求或非嚴格要求時就不做，強調時就做，不強調時就不再做，這就很難保證制度運行的可持續性，也可能會使制度在實施中破產。

（二）頂層設計的缺失。

我們知道，我國《立法法》并沒有設計立法成本效益評估制度，僅僅是一些地方政府規章對立法成本效益評估制度做出原則性的規定。雖然國務院在一些政策文件中如《全面推進依法行政實施綱要》、《國務院關于加強法治政府建設的意見》中提出建立立法成本效益評估制度，但還只是一種倡導性指示，就這兩個文件的性質來說，它并不是行政法規，不具有法律上的約束力，因而對推動我國立法成本效益評估制度的建立沒有發揮實質上的作用。

美國、英國、德國等國非常注重立法成本效益評估制度的頂層設計，這些國家的立法成本效益評估制度均獲得了高層政治的支持，從而實施起來相對容易，也會產生明顯的效果。

制度經濟學認為，制度變革的方式有兩種模式：強制性變遷和誘致性變遷。強制性變遷主要依靠國家強制力或政府命令推動和實現制度變遷，通常采取的是一種自上而下的變遷方式；而誘致性變遷則是由個人或社會組織為響應獲利機會而自發倡導、組織和實現的對現行制度的變更、替代，是一種自下而上的變遷方式。[12](p384)制度的變遷方式決定于制度的內容與性質，一些制度需要采取強制性變化比較好，而另一些制度采用誘致性變遷更合適。綜觀各國實施的立法成本效益評估制度，從制度變革的方式看，多屬于強制性變遷，即依據國家法律或政策強制推行制度。我國以前沒有這種制度，如果要實施這樣的制度，最合適的方式是做好頂層設計，通過國家立法推行與強制實施立法成本效益評估制度，為我國現階段的立法民主化與科學化提供堅實的基礎。

（三）具體指引規則的缺失或不可操作性。

要實施立法成本效益評估制度，必須有完善的制度指引規則，不僅可以保障立法成本效益評估的可控性，也保障立法成本效益評估的統一性與效率性。

我國多數地方政府規章只是簡單地或非常原則地規定了立法成本效益評估制度，在實踐中操作性不大，只有極少數地方制定了較為詳細的立法成本效益評估的規范指引，如海南省人民政府發布的《關于開展立法成本效益評估工作的實施意見》。這個規章從內容上來講主要有三部分，第一部分規定立法成本效益評估的基本含義和基本原則；第二部分規定立法成本效益評估的主要內容和模式；第三部分規定立法程序分析的主要方法和程序。就海南省而言，其實施立法成本效益評估制度存在如下困難：1.除了立法過程成本、執法成本、社會成本的有形成本能夠計算或估算外，社會成本的無形成本、經濟效益、社會效益的多項指標無法計算或估算，特別是經濟效益與社會效益用定量方法很難進行分析；2.該規章未明確具體成本的測算方法，使得一些成本量化與貨幣化有一定困難；3.沒有明確經濟效益的市場價格計算方法，從而對經濟效益的量化不具有可操作性；4.該規章所提到的社會效益無法量化，定性分析也較困難；5.沒有明確凈效益的計算方法，從而成本與效益之間缺少可比性；6.沒有明確無法量化指標的市場替代價值指標。在實踐中，這種成本效益評估只能提供一些有用的信息，難以從成本效益評估獲得明確的結論，這與西方立法成本效益評估制度的實踐價值有很大差異，也沒有體現該制度設計的價值。

（四）立法評估人員的素質尚需提高。

從西方國家開展的立法成本效益評估情況來看，具有掌握立法成本效益評估技術、技能的人員很重要，它是保證立法成本效益評估質量的基礎。我國目前開展的立法后評估工作基本上是人大常委會的法制工作委員會以及政府部門法制辦公室來做，這些人員具備一定的法律素質，多為法科專業畢業的背景，但“他們沒有成本效益評估的思路，往往轉而在學理上找到了日本的立法后評估理論。這種理論中要求評估者只需要進行數據采集，進行簡單的統計分析即可”。[13](p88)我國現行的人大機構及其工作人員完整的成本效益評估技能欠缺。人員素質與技能的不足，在很大制度上制約著我國立法成本效益評估制度的實施與推進。

（五）立法成本效益評估理論準備不足。

美國立法成本效益評估制度之所以成熟與完善，與一批學者關注這個課題的研究有關，美國總統令以及《監管分析》都吸收了學界的研究成果，特別是豐富了成本效益的評估方法，使得成本效益評估方法更加可行，更為社會所接受。

我國關于立法成本效益的研究有一些成果，但目前的研究一方面停留在對西方國家的成本效益評估制度簡單地介紹分析上；另外一方面深入細致的分析特別是成本與效益分析方法的探討不夠深入。過去，我們只重視立法程序、立法制度，立法程序和立法制度強調的是立法公正，至于怎樣衡量立法公正，如何衡量公正的法律對經濟、社會和環境影響發生的成本和收益，理論上是個空白。[11](p74)

四、我國應對立法成本效益評估制度實施困境的措施與設想

我們認為，需要做以下方面的工作，推進我國立法成本效益評估制度的建立與完善。

（一）觀念變革先行。

針對我國立法機關或工作人員存在的一些錯誤觀念，我們認為需要進行觀念更新。依法治國，建設社會主義法治國家。法治之法，是良法。良法不僅是制定得良好的法，更是能夠獲得實施效益的法。當下，立法機關或工作人員不僅要確立立法的成本觀念，更應該確立立法的效益價值觀念。

確立了立法效益價值觀就有了正確的行動指南：在立法準備階段，立法機關或立法主體要注重立法的預測、規劃、論證（尤其是立法效益的論證），確定立法事項的范圍及有效時機，加強立法的可行性與必要性分析；在立法形成過程中，立法機關或立法主體要注意節約與控制立法成本，合理配置立法程序資源，注重立法效率；在后立法工作環節，相關的立法機關或立法主體要注意立法的配套性法律法規的制定，從而合理與適當地追加立法成本，以實現立法效益的最大化。[14](p30)

（二）完善頂層制度設計。

立法成本效益評估制度不能停留在國務院頒布的政策上，要體現在國家的法律法規中，要讓這樣的制度具有法律的約束力，自上而下作為立法的硬性制度約束，漸進地推行。

那么如何進行制度的頂層設計呢？作為立法基本法的《立法法》并沒有規定立法成本效益評估制度，有學者建議：全國人大應修改《立法法》，專門設立“立法效果評估”一章予以規定。“立法效果評估的重點有三個方面：一是增設明確的合憲性審查程序；二是法律法規實施的績效以及法律法規所取得的社會和經濟效益；三是法律法規中各項制度設計和程序規定是否需要進一步完善。”[15](p84)根據我國當前立法后評估工作的經驗，可以將立法效果評估的內容歸結為這樣幾個方面：一是立法的必要性與可行性評估；二是合法性評估；三是立法成本效益評估；四是立法的可操作性評估；五是立法技術評估。

除了作為立法基本法的《立法法》修正以外，國務院2001年制定通過的《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》也應做出修訂。《行政法規制定程序條例》第16條規定，行政法規送審稿的說明應當對立法的必要性，確立的主要制度，各方面對送審稿主要問題的不同意見，征求有關機關、組織和公民意見的情況等做出說明。《規章制定程序條例》第17條規定，規章送審稿的說明應當對制定規章的必要性、規定的主要措施、有關方面的意見情況等做出說明。以上兩條都規定，同送審稿一并報送的只有說明，說明中沒有規定制定行政法規和規章的經濟、社會和環境影響評估分析，沒有成本效益評估的內容。應當修改這兩個規定，增補有關對社會、經濟和環境影響的評估分析、成本效益評估分析的規定。我們建議，以上兩條規定可做出這樣的修正：“……有關材料主要包括立法成本效益評估報告、規定的主要措施，匯總的意見、聽證會筆錄、調研報告，國內外有關立法資料等。”也就是說，必須將立法成本效益評估資料作為立法重要的參考資料，甚至是決定是否立法的依據。

（三）加強立法成本效益評估制度的理論研究。

理論儲備不足，實踐缺少科學理論指導，制約了立法成本效益評估制度的實施。我們認為，我國宜加強該課題的理論研究。一方面引進與借鑒國外的立法成本效益評估制度的理論研究成果。特別是美國在這方面的研究比較前沿、全面，可以吸收與借鑒，作為我們深入研究的基礎；另一方面，要結合我國的實際情況，開展應用性、對策性研究，切實為我們立法成本效益評估制度的實踐提供理論支持。除此之外，我國長期缺乏對多學科的交叉研究，特別是法律與經濟交叉學科的研究，缺少復合型人才，要改變這一局面，多培養學科交叉復合型的人才，多開展學科交叉型的研究，豐富我國在立法成本效益評估制度方面的研究成果。

（四）加強立法評估人員的培訓。

立法評估人員需要具備一定的專業技能。隨著理論研究等知識的更新，技能也得不斷地更新，這就要求加強立法評估人員的培訓。我們看到，實施立法成本效益評估制度的國家都注重立法評估人員知識的更新，設置有定期的培訓計劃。

OECD在其制定的《為監管影響分析建立制度框架——為政策制定者提供指引》中指出：“實施RIA所需要的專業技能通常多于工作人員通過培訓所獲得的技能。因此，對于成功實施RIA并建立分析體系來說，培訓的開展和能力的塑造顯得極為重要。”該指引提出建議，首先RIA培訓計劃應當能夠讓受培訓人員理解其在RIA中的義務以及相關指引文件的使用方法；在接下來的培訓過程中，主要是為監管者提供專業技能，使其掌握RIA的基本操作規程；另外還要教授培訓人員掌握在一些復雜情況下的處理技巧以及獲得幫助的途徑。[4](p257)

如澳大利亞針對規制部門的規制影響分析人員的需求，設計了評估人員的培訓課程。課程由規制審查辦公室安排并經有關請求培訓的部門同意后不斷改進。2003-2005年，每年有400多名規制官員接受了規制培訓，包括側重于幫助規制部門提高進行成本效益評估方法的技能。[16](p325)我國要推行與實施立法成本效益評估制度，加強立法評估人員的培訓不可或缺，在必要時，可以邀請國外的專家對立法評估人員開展系統的培訓。當然，為了保證知識與技能的進步，立法機關或國家有關部門可以擬定定期與不定期人員培訓計劃或規劃。

（五）編制立法成本效益評估指南。

很多國家注意編制統一適用的指南，一是可統一各不同評估主體的評估工作；二是可監控立法評估工作的質量；三是可提高立法評估工作的效率。

根據我國目前的實際情況，立法成本效益評估制度的建立與推進，可以由國務院法制部門制定較為詳細的《立法成本效益評估指南》，在行政法規、地方性法規、政府規章中推行立法成本效益評估工作。在條件成熟時，由全國人大修訂《立法法》或由全國人大常委會法制工作委員會制定詳細的指南或手冊，在法律的層面也實施立法成本效益評估制度。

編制立法成本效益評估指南，一是要注意全面性，即指南的內容應當涵蓋立法成本效益評估的各個方面，如立法評估程序、立法成本范圍、立法成本的計算方式、立法效益的范圍及計算方法、凈效益的測量、不能量化情況下的處理、折現率、公眾咨詢方式與程序等；二是要注意可操作性。盡量避免過于專業化的術語，采用大眾化的易于理解的語言；同時設計的程序等操作步驟易掌握、可操作。當然，評估指南可以邀請一些經濟學者、法律工作者、立法機關的工作人員等一起參加編寫，盡量展現立法成本效益評估研究的最新內容，并借鑒其他國家的做法，設計出符合我國實際情況的可操作的立法成本效益評估指南。

（六）建立獨立的立法成本效益評估機構。

根據我國的實際情況，我們認為在各級立法機關的常設機構中，尋找職能相近的機構設立為獨立的立法成本效益評估部門，將這個職能與現有的實施立法監督職能相結合，成立專門的審查與監督機構，比如在全國人大常委會法制工作委員會備案審查室中設立立法成本效益評估的單獨部門；在國務院法制辦公室下屬負責審查的機構中設立立法成本效益評估部門；在地方人大常委會法制工作委員會辦公室或法制委員會辦公室中設立立法成本效益評估的單獨部門。[5](p456)

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責任編輯王京

·教育論叢

基金項目：2013年度國家法治與法學理論研究項目“地方立法的成本效益評估研究”（13SFB2005）的階段性成果。

作者簡介：黃蘭松（1986—），女，山東大學（威海）法學院法學理論專業博士研究生；汪全勝（1968—），男，山東大學（威海）法學院教授，博士生導師

中圖分類號：D920.0

文獻標識碼：A

文章編號：1003-8477（2016）02-0162-08