現(xiàn)行檔案行政管理模式存在的問題與解決之道

張曉培

摘 要：現(xiàn)行“局館合一”的檔案行政管理模式至少有4種不同版本，在實(shí)際運(yùn)行中存在著諸多問題與弊端，作者分析了產(chǎn)生這些問題的原因，并從實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，穩(wěn)定隸屬關(guān)系；行政管理與業(yè)務(wù)管理分開，局館分立；效能第一，省市縣各級(jí)檔案管理機(jī)構(gòu)不強(qiáng)求統(tǒng)一；管理體制多樣化等方面提出了問題的解決之道。

關(guān)鍵詞： 檔案行政管理模式；檔案管理模式；“局館合一”

1 “局館合一”檔案行政管理模式的不同版本

“局館合一”模式是指我國(guó)各地、市、州、縣檔案館基本上都與檔案局合署辦公，實(shí)行“兩塊牌子、一套人馬”。“局館合一”的檔案行政管理模式，在全國(guó)多數(shù)地方已經(jīng)運(yùn)行多年，但并沒有完全統(tǒng)一，還存在著多種與“局館合一”模式不完全相同的管理模式與運(yùn)行機(jī)制。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“局館合一”模式的不同版本在河南省范圍內(nèi)至少有四種，即：市縣一致的“局館合一”模式（如開封市）；市級(jí)局館分設(shè)，縣級(jí)“局館合一”模式（如鄭州市）；市縣史志檔合署，市級(jí)局館分立，縣級(jí)局館有分有合模式（如漯河市）；市級(jí)“局館合一”，縣級(jí)史志檔合署或“局館合一”模式（如焦作市）。

2 “局館合一”模式存在的主要問題

“局館合一”體制實(shí)施以來，“使檔案事業(yè)行政管理和檔案保管利用工作都得到了實(shí)實(shí)在在的加強(qiáng)，促進(jìn)了檔案工作的全面發(fā)展，這一點(diǎn)是毋庸置疑的”。[1]但一成不變、永遠(yuǎn)適用的管理體制根本就是不存在的。因此，對(duì)現(xiàn)行檔案管理體制運(yùn)行中所表現(xiàn)出來的一些共性、趨勢(shì)性的問題加以研究，找出產(chǎn)生這些問題的原因，有針對(duì)性地提出一些切實(shí)有效的解決辦法，是保障檔案事業(yè)健康發(fā)展和推動(dòng)檔案管理體制改革的客觀要求。研究發(fā)現(xiàn)，“局館合一”模式在運(yùn)行中遭遇諸多尷尬。

2.1 運(yùn)行模式設(shè)置依據(jù)不充分。新中國(guó)成立以來，我國(guó)的檔案行政管理體制已經(jīng)有過三次“變革”。對(duì)前兩次“變革”業(yè)界基本持肯定態(tài)度。而對(duì)第三次“變革”卻褒貶不一，“僅從變革的目標(biāo)和指向來看，第三次變革對(duì)檔案工作是不利的”。[2]這是因?yàn)椋谌巍白兏铩币浴熬?jiǎn)機(jī)構(gòu)”作為改革目標(biāo)，檔案部門成了“精簡(jiǎn)”和“裁撤”對(duì)象。從這次改革的動(dòng)力來看，檔案部門實(shí)際上是被動(dòng)的、被迫的。從“變改”的結(jié)果看，給檔案工作帶來諸多不利，甚至可以說阻礙了檔案事業(yè)的發(fā)展也不為過。從國(guó)家行政管理改革的角度來看，這次行政管理改革的目標(biāo)，是通過改革達(dá)到“精兵簡(jiǎn)政、轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、提高效率”的目的，而這次改革后形成的“局館合一”模式，只是勉強(qiáng)實(shí)現(xiàn)了“精兵簡(jiǎn)政”一個(gè)目標(biāo)，其余三個(gè)目標(biāo)均沒有實(shí)現(xiàn)。

2.2 “局館合一”模式容易造成職責(zé)不清。從社會(huì)組織性質(zhì)來講，無論是行政機(jī)關(guān)還是事業(yè)機(jī)構(gòu)，無論是企業(yè)還是社會(huì)自治組織，一定要明確性質(zhì)和職責(zé)，否則極易造成政企不分，政事不分，職不明，責(zé)不清。從理論上講，“局館合一”模式是將檔案局的職能與檔案館的職能合并到一個(gè)機(jī)構(gòu)來行使，局館的性質(zhì)與職能，在理論上和名義上是區(qū)分開了，對(duì)外雖為兩塊牌子，但在局（館）內(nèi)部，實(shí)際上是“一套人馬”。這樣就出現(xiàn)了同一個(gè)單位的同一些人，卻可以在同一場(chǎng)合，以不同身份出現(xiàn)，同時(shí)履行完全不同的兩種職能。在實(shí)際工作中，很多時(shí)候這是難以嚴(yán)格區(qū)分的。檔案局作為檔案行政管理機(jī)關(guān)，在履行檔案行政職能過程中，只能承擔(dān)檔案行政管理法律責(zé)任。“局館合一”模式在實(shí)際運(yùn)行過程中，容易造成行政主體的法律責(zé)任不清。尤其在發(fā)生差錯(cuò)，出現(xiàn)問題，產(chǎn)生糾紛，需要明確或承擔(dān)法律責(zé)任時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)哪邊有利往哪邊靠的狀況，甚至?xí)霈F(xiàn)局與館之間，互相推諉、爭(zhēng)相推卸責(zé)任的現(xiàn)象，不利于維護(hù)社會(huì)公平和依法治檔。

2.3 “局館合一”模式與行政改革目標(biāo)相悖。從國(guó)家行政管理體制改革的目標(biāo)來看，職能嚴(yán)格區(qū)分是必然要求。從我國(guó)的現(xiàn)狀來看，事業(yè)單位明顯存在行政化傾向，事業(yè)單位自身的事業(yè)職能弱化，發(fā)展能力不足，等、靠、要思想嚴(yán)重。“局館合一”模式從職能上講是“政事合一”。從實(shí)際運(yùn)行的結(jié)果看，工作中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)“政事不分”“以政代事”“以事代政”的情況。特別是在涉及工資待遇時(shí)，在公務(wù)員身份備受推崇的今天，檔案局（館）自然要想盡一切辦法，來為工作人員爭(zhēng)取“公務(wù)員”身份。這種情況雖然是可以理解的，但事實(shí)上是加劇了檔案館作為事業(yè)單位的行政化傾向，背離了改革的初衷。

2.4 “局館合一”模式導(dǎo)致兩種職能的弱化。“局館合一”模式，從職能上講，就是將原來檔案局和檔案館兩個(gè)機(jī)構(gòu)的職能合并到一個(gè)機(jī)構(gòu)來行使。對(duì)于這種合并，有人認(rèn)為，不會(huì)削弱檔案行政管理和管理利用檔案兩種職能，只會(huì)強(qiáng)化。但從10多年的運(yùn)行實(shí)際效果看，導(dǎo)致了兩種職能的弱化。如造成檔案館的主體地位弱化；同級(jí)監(jiān)管（檔案局對(duì)同級(jí)檔案館）職能有名無實(shí)等。

3 “局館合一”模式存在問題的主要原因

3.1 歷史傳統(tǒng)的影響。我國(guó)在清王朝前期，就已經(jīng)形成了高度集中、統(tǒng)一的檔案管理體制。“建國(guó)”后， 檔案作為歷史記錄，為保證檔案的有機(jī)聯(lián)系，直接導(dǎo)致了檔案管理工作中黨政檔案的統(tǒng)一管理原則的逐步形成。我國(guó)《檔案法》明確規(guī)定了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的原則，但是很多人片面地將此原則等同于“集中統(tǒng)一管理”原則，過度地要求整齊劃一，從而導(dǎo)致了我國(guó)檔案行政管理上管得過多，管得過死，忽略了因地制宜的靈活性。

3.2 基本國(guó)情的影響。“改革開放”以前，我國(guó)實(shí)行的是黨直接管理國(guó)家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)體制，黨組織內(nèi)行政權(quán)力高度集中，黨的機(jī)構(gòu)直接進(jìn)入了政府的執(zhí)行過程中，管了政府許多具體工作，干預(yù)了行政機(jī)關(guān)的工作，造成了黨政職能的交叉重復(fù)，導(dǎo)致了國(guó)家行政管理體制的不規(guī)范。國(guó)家行政機(jī)關(guān)不能獨(dú)立地開展工作，導(dǎo)致黨政機(jī)構(gòu)職責(zé)不明。在我國(guó)歷次檔案事業(yè)管理體制改革中領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的搖擺不定正是黨政職能不清問題的具體反映。

3.3 機(jī)構(gòu)改革的影響。“改革開放”以來，我國(guó)進(jìn)行了六次政府行政機(jī)構(gòu)改革，作為國(guó)家行政管理體制組成部分的檔案管理體制及其機(jī)構(gòu)設(shè)置，都不例外也受到政府機(jī)構(gòu)改革的影響。我國(guó)的檔案管理體制，近30年來先后經(jīng)歷了四次改革，經(jīng)過持續(xù)調(diào)整，才逐步形成了目前的具有中國(guó)特色的 “局館合一”模式。這次改革出現(xiàn)了局館分設(shè)、“局館合一”模式、撤局留館等做法，導(dǎo)致了改革后的各地檔案機(jī)構(gòu)的職能、性質(zhì)及其運(yùn)行方式各不相同，使得各種不同功能和性質(zhì)組織之間的職能界限模糊。

4 “局館合一”模式存在問題的解決之道

4.1 實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，穩(wěn)定隸屬關(guān)系。在目前情況下，地方各級(jí)黨委政府，可以對(duì)檔案局（館）實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)列入黨委和政府序列，并保持這種隸屬關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定。

4.2 檔案行政管理與業(yè)務(wù)管理分開，實(shí)行局、館分設(shè)。“政企分開”“政事分開”是政府機(jī)構(gòu)改革的大方向。目前出現(xiàn)的檔案局（館）行政化傾向，檔案事業(yè)主體弱化，同級(jí)監(jiān)管虛設(shè)等問題，均與“局館合一”“政事不分”有關(guān)。將檔案局與檔案館分開設(shè)立，各司其職，將有利于上述問題的解決，有利于檔案事業(yè)的發(fā)展。檔案局作為同級(jí)人民政府的負(fù)責(zé)檔案行政管理事務(wù)的工作機(jī)構(gòu)，全權(quán)行使行政區(qū)劃內(nèi)的檔案行政管理職能。檔案館作為事業(yè)單位，其主要職能就是檔案的安全保管和開發(fā)利用，接受檔案局的領(lǐng)導(dǎo)與業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

4.3 堅(jiān)持效能第一，允許檔案管理模式有所差別。我國(guó)的行政機(jī)構(gòu)在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，慣于“上下對(duì)口”，上一級(jí)機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)如何設(shè)置，下一級(jí)機(jī)關(guān)就要同樣設(shè)置。上級(jí)機(jī)關(guān)也往往要求下級(jí)機(jī)關(guān)，在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，盡可能與其保持一致。事實(shí)上，市（地）、縣（市）二級(jí)人民政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，與省部級(jí)以上政府機(jī)構(gòu)，在管轄的范圍、管理的權(quán)限、內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員的職級(jí)編制、實(shí)際工作量等方面，都存在著較大的差異，鑒于這種差異，建議市（地）、縣（市）根據(jù)本地的客觀實(shí)際因地制宜，效能第一，建立適合本地檔案工作發(fā)展的檔案工作模式。

4.4 管理體制的多樣化。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，“對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值”的檔案不僅僅局限于國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位，還存在于多種社會(huì)團(tuán)體和組織中。而檔案所有權(quán)的多元化，要求檔案管理體制多樣化，以適應(yīng)不同主體檔案管理利用的需求。如隨著民營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)、股份制企業(yè)、混合所有制企業(yè)等社會(huì)組織的大量涌現(xiàn)，各級(jí)檔案行政管理部門，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將工作關(guān)切轉(zhuǎn)移到對(duì)這些社會(huì)主體檔案的合理、有效、及時(shí)監(jiān)管上來。按照以服務(wù)、引導(dǎo)、保護(hù)“對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值”的檔案為主的思路和原則，主動(dòng)有效地開展工作，實(shí)施適度的監(jiān)督和管理。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 劉智勇，張學(xué)文. 對(duì)我國(guó)現(xiàn)行檔案行政管理體制的反思與完善[J]. 檔案學(xué)通訊，2008（3）：15～18.