地方平臺公司為何再度活躍

潘曉

經濟下行趨勢短期內難有好轉，新增債務有限，PPP模式短期作用也有限，于是城投公司又被地方政府當做穩增長、穩投資的重要實施主體。

2015年前后，城投公司的命運經歷了戲劇性的變化。

2014年10月，國務院下發《關于加強地方政府性債務管理的意見》，即43號文，將所有城投公司推向十字路口：剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。以往依靠政府信用融資發展的路徑難以為繼，這些城投公司要與政府劃清界限，轉型是必然的趨勢。然而，城投公司的轉型本身就面臨一個悖論：去競爭性領域，跟民企競爭沒有優勢，要是把存量債務拿走，城投已經沒有存在的必要。

但是2015年因經濟下行壓力較大，地方政府加大投資力度穩增長，平臺公司又再度活躍起來。中國經濟下行趨勢幾年內難有好轉，新增債務有限，PPP模式短期作用也有限，城投公司被地方政府當做穩增長、穩投資的重要實施主體。規范的地方政府舉債融資體制難以在短期內建立，城投公司與地方政府這種“剪不斷、理還亂”的關系恐仍將持續。

找尋轉型之路

國務院發布43號文之前，地方政府在基礎設施或公用事業投資上，多倚重城投公司等融資平臺。43號文則明確提出，融資平臺不得新增政府債務，地方政府后續舉債，要么通過發行地方政府債券，要么通過政府與社會資本合作模式。與43號文相配合，發改委和交易商協會都收緊了城投債的發行。

形勢所逼，一些城投公司也在積極謀劃轉型。有些地方政府牽頭進行資產整合，幾個平臺公司合并，一些養老、金融類資產被注入。同時，一些集團公司還加大了對子公司的市場化考核，要求各個子公司要逐漸擁有經營性資產。按這種轉型趨勢，城投的政府融資功能會逐步削弱，后續只能進一步做實資產經營管理。

但轉型道路很艱難。城投公司轉入到市場競爭領域，跟民營企業相比，競爭力不夠。比如，很多城投公司旗下就有房地產公司，但房地產高度市場化，除了全國性房地產公司在當地有樓盤開發，即便是面對本土房地產公司，城投也沒有優勢。河南某地級市城投公司有機會參與到省內金融類國企改制，有望控股省內某家城商行。雖然是件好事，城投公司平常跟銀行打交道也多，但真讓城投自己經營銀行，卻是力不從心。融資平臺由于背靠政府信用，有了融資和項目的優勢。未來要跟政府脫離關系，再造自己的競爭力，卻很困難，遑論那些不具備經營性資產，造血能力很差的空殼類公司。

山西某地級市城投公司資產規模很大，但沒有經營性項目，也沒有自營項目。公司替政府融資修公路、進行棚戶區改造，這些公益性項目幾乎沒有現金回報，所欠債務由財政償還。2014年進行債務甄別，債務基本全部交還給政府。轉型根本沒有出路，只能逐漸關掉。

政策松綁的“紅利”

隨著經濟下行壓力加大，穩增長任務凸顯出來。2015年3、4月，發改委先后出臺了四個專項債發行指引，加大企業債券對城市地下綜合管廊、戰略性新興產業、養老產業和城市停車場建設的支持力度。隨后，更多穩增長政策陸續出臺。5月，國務院辦公廳轉發三部委文件，要求妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續融資問題。

城投公司融資渠道也在進一步放松。5月、11月，發改委兩次發文，陸續放松企業債券的審批發行，諸多限制條件被突破。相關數據顯示，受43號文等相關政策影響，2014年12月，2015年1月和2月，城投債發行規模減少到600億元以下。然而，到2015年3月之后，城投債月度發行規模逐漸恢復到1000億元以上。

可以說，2015年城投公司又“活過來了”。

農發行、國開行，以及一些商業銀行的總行主動到地方城投對接項目，尤其是國家重點支持的幾個領域的建設，包括棚改、保障房、地下管廊、停車場等。一些項目可行性研究還沒做完，資金就已經批下來了。

某地級市爭取到的項目貸款資金在省里居前列，因為儲備的項目多，前提是要緊跟國家政策走，多儲備國家支持領域的項目。在經濟下行的大勢下，銀行為規避風險，不愿意給民企貸款，而政府和城投公司的貸款要相對安全。

另一地級市城投公司2015年通過中票、私募票和私募公司債等進行融資，融資渠道的放松，使得2015年償債資金有了著落。但由于房地產和土地市場的不景氣，整理的土地難以賣出高價，收入方面依然存在困難。

尷尬身份依舊

城投公司為地方城市建設做出了很多貢獻，地方政府也需要城投公司發揮作用，但似乎一直得不到正式的認可。

中國財政體制的不完善，使得地方政府越到基層越是吃飯財政——公共財政收入僅夠日常運營支出，難以有多余的資金用于經濟建設。尤其在城鎮化建設過程中，基礎設施、公用事業等配套需求量大、資金缺口較大，此前多依靠政府財政投入，也多由城投公司代表政府完成項目的投資運營。

可以說，如果沒有城投公司的融資能力，地方城市發展無從談起。地方建設資金缺口，加上2008年金融危機后，配合“四萬億”計劃的落地，城投公司數量急劇增加。審計署2013年對全國政府債務的摸底行動中，納入審計的融資平臺數量達到7170個，融資平臺為地方政府債務最大舉債主體。

因地方債務規模急劇膨脹，2010年國務院發文要求清理規范融資平臺。2014年43號文，重申要清理規范融資平臺，不得新增地方政府債務，為地方政府舉債開辟了兩條明路，一為地方債券，二為PPP模式。

經國家相關部門統計，從2013年6月底到2014年底，這一年半的時間，地方政府債務增加4.6萬億。與此形成鮮明對比的是，2015年地方政府新增債務額度共計6000億元，相較于一年半4.6萬億的額度，差距較大。

債務額度不夠用，PPP模式被寄予厚望。但是從實際運行情況來看，雖然PPP項目熱炒了一年多，但由于政府推出的公益項目現金回報難以達到社會資本預期，再加上后續融資資金難以跟進等問題，PPP項目推出的雖多，但實際落地效果并不是太好。

因此，城投公司重新被委以重用。地方政府城建、財政及發改等部門，還是希望城投公司能繼續發揮作用。政府要推一些項目，有時候對社會資本不夠信任，依然偏向于由城投來對接。

2015年12月，財政部部長樓繼偉在全國人大常委會上就地方債管理情況作匯報時，指出融資平臺公司缺乏持續穩定的經營性現金流，自身造血能力較弱，與政府的關系短期內難以厘清，制約了市場化轉型的進程。

至于后續平臺公司轉型的出路，政策很明確，空殼類公司將被關閉，實體類公司逐漸轉型為自我約束、自我發展的市場主體。財政部財政科學研究所相關專家表示，政府可以通過資產注入和兼并重組，如注入水務、供熱等有現金流的資產，提升城投公司造血和市場融資能力。另外，城投公司還可以通過購買服務，繼續參與公益項目的建設或運營。

已經有越來越多的城投公司意識到需要加快自身的轉型，為后續發展多爭取主動權。蘭州城投將資產分為政府類資產和經營類資產，區別對待；人員安排方面，將部分集團層面管理職務人員，下放到一線子公司層面，充實實體經營；同時，也在拓展醫療器械等新興產業領域的業務。有些城投公司已經開始區分政府項目和自身經營項目。

雖然建起了防火墻，現在也明文禁止城投公司替政府舉債，但城投公司轉型之后，政府債務會不會最終由城投公司承擔，依然是城投公司的一大擔憂。

（作者單位：浙江財經大學公共管理學院）