《跨太平洋伙伴關系協定》新進展

葉波　梁詠

《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）的談判起源于早期“太平洋四國”的優惠貿易協定。在20世紀90年代的亞太經合組織非正式會議上，美國、澳大利亞、新加坡、智利和新西蘭五國倡導將上述協定發展為新類型的自貿協定。2005年6月，初步形成了包括20章環境和勞工合作的兩個諒解備忘錄的協定文本草案，當時協定名稱叫《跨太平洋戰略經濟伙伴關系協定》，主要目標是締結一個在亞太經濟體間高質量的、廣泛的自貿協定。

但由于在21個亞太經合組織成員間建立亞太自由貿易區的努力并沒有成功，于是轉而在部分經濟體間試圖締結新的自貿協定。2008年9月，美國宣布加入TPP談判，澳大利亞、秘魯也迅速宣布加入，越南要求作為觀察員參加，日本也表達了在將來參加談判的愿望，于是原本只有4個國家參加的協定談判迅速增加為7個國家。

第一輪TPP談判在澳大利亞墨爾本舉行，主要包括澳大利亞、新西蘭、美國等7個成員，越南作為觀察員參加。2014年2月，澳大利亞、加拿大、智利、日本、美國和越南等12個國家的貿易部長和代表們在新加坡舉行了最近一輪談判，認為在達成一個廣泛和平衡的貿易協定方面邁出了堅實一步，并在市場準入方面取得了進展，承諾盡快結束TPP談判。

目前，TPP談判方包括澳大利亞、文萊、加拿大、智利、日本、馬來西亞、墨西哥、新西蘭、秘魯、新加坡、美國和越南（越南于2010年11月宣布正式加入TPP談判）12個成員。

協定的主要內容

（一）市場準入存爭議

簽訂自貿協定的重要作用就是削減產品的關稅和配額，據目前而言，12個TPP成員方的平均最惠國關稅率從0%-10%不等，而TPP將就11000多種產品逐步取消關稅，在協定生效時對部分產品取消關稅，而對部分敏感產品逐步取消關稅。就紡織品、鞋類而言，以美國為代表的發達國家和越南這樣的發展中國家立場存在很大不同，美國在自貿協定中往往約定了很長時間逐步取消上述產品關稅，并且規定了特殊保障措施和限制性原產地規則以保護本國生產商，而越南則要求降低關稅以便進入美國市場。

就服務貿易而言，美國非常希望擴大服務業市場準入，希望在服務貿易領域的承諾能夠超越WTO項下《服務貿易總協定》的承諾水平。

就跨境服務而言，TPP將采取否定列表的方式，要求對TPP成員方的服務提供者貫徹非歧視待遇。對服務提供者的數量、服務總額、雇傭的人數以及外資公司組織形式都沒有限制，相互承認服務提供者的專業資質和允許資本自由流動。在美韓自貿協定中，美國將快遞服務的市場準入視為重點，上述做法應也延續至TPP談判中。

有關金融服務，TPP一開始準備將金融服務單獨作為一章加以規定。就美韓自貿協定有關金融服務的規定而言，區分了以跨境服務形式提供的金融服務和以商業存在形式提供的金融服務。如果金融服務以商業存在形式提供，采取了否定列表的方式；在以跨境服務提供金融服務的情況下，僅限于特定類型的銀行和保險服務。

美國還要求TPP成員方開放海事服務市場以及在服務業市場準入方面采取人員臨時進入提供服務的模式。除了美國與新加坡、智利的自貿協定之外，并沒有其他自貿協定納入有關人員臨時流動的條款。

綜上，就服務業的市場準入談判而言，發達國家和發展中國家始終存在差異。美國、澳大利亞、加拿大、日本等發達國家一定會要求擴大服務業的市場準入，而發展中國家則對服務業市場準入態度謹慎，上述態度上的差異也必然反映在TPP談判中。

（二）農業談判有障礙

農業談判的關注焦點就是農產品以何種條件進入其他經濟體的市場，具體就美國農產品的市場準入而言，美國在TPP農業談判問題上兼具進攻和防守利益。

在進攻利益方面，美國的很多農業和食品生產商寄希望于TPP帶來的市場準入機會，尤其是目前日本、馬來西亞和越南這三個TPP談判方與美國并沒有簽訂自貿協定。以日本為例，日本雖然是美國第四大農產品出口市場，但對敏感農產品采取了高關稅和配額措施。隨著人口增長和收入的提高，馬來西亞和越南也將對美國的農產品和食品有旺盛的需求，美國的棉花也可會因為越南比較發達的紡織業而出口到越南。美國的農產品和食品加工業非常歡迎加拿大、墨西哥和日本加入TPP談判，認為可以進一步打開加拿大的奶制品市場，解決墨西哥對進口農產品采取的非關稅措施，進一步開放日本受高度保護的本國農產品市場。

在防守利益方面，美國的乳制品產業一方面希望進入若干TPP成員的國內市場，但同時也面臨著來自新西蘭同類產品的市場競爭。美國糖產業則反對開放本國市場。

在農業談判中還存在下列比較顯著的問題，相對于制成品比較低的平均關稅，一些TPP參加方對農產品和食品的平均關稅率就比較高，而且采取了配額限制進口數量。在目前的TPP談判中，就存在取消對上述敏感產品的保護以實現貿易自由化和加強服務業市場準入、加強保護知識產權等目標的權衡，這都是TPP談判各方當前面臨的問題。以日本為例，日本在多大程度上可以放棄對敏感產品的保護，將在很大程度上決定了最終TPP的涵蓋范圍有多廣。2013年1月，日本仍然主張對大米和其他敏感農產品采取配額措施，美國希望日本取消配額之外產品的高關稅，但日本依然堅持了自己的立場。在上述情況下，其他TPP成員方也謹慎地關注形勢的變化。總的來說，其他TPP成員方在農產品問題上的立場與日本相似，都希望保護本國的農產品免受來自其他國家農產品的市場競爭，例如美國的奶制品和糖生產商也不希望美國開放本國市場。

（三）國有企業受關注

國有企業是TPP談判中的新議題。國有企業一般是指由政府直接或間接擁有或影響的企業，政府一般對國有企業給予了很多優惠，例如補貼、低成本信貸、在政府采購中享有優先地位以及貿易保護等，私人企業一般都不會享有上述競爭優勢，所以也阻礙了競爭。基于對上述阻礙競爭行為的關注，美國形成了TPP中的國有企業條款。就TPP成員方而言，國有企業在越南國民經濟中占據了約40%的比例，而國有企業在馬來西亞和新加坡中也占據了重要地位，TPP中目前有關國有企業的規定也可能成為未來亞太自貿協定和WTO相關談判的基礎，上述條款也有可能在將來對中國這樣的擁有強大國有企業的經濟體適用。

在美國已經簽訂的自貿協定中，已經有若干個自貿協定規定了國有企業的公平競爭問題。總的來說，在承認國有企業的存在和發展的同時，對國有企業要求貫徹國民待遇、非歧視和透明度要求。

具體就TPP中的國有企業條款而言，美國2011年首先提出了有關國有企業的條款，而其他國家要求美國對國有企業的認定不僅限于聯邦層面，還應將聯邦以下的州和市的國有企業包括進來。2013年5月，澳大利亞也提出了有關國有企業的條款，澳大利亞本身就有旨在實現國有企業和私人企業競爭中立的國內法制度，提案也在很大程度上照搬了國內法規則。上述建議提出后，有關國家認為上述提案很難在國際層面實施，對國有企業和私人企業采取不同的監管標準未必見得合適。目前TPP中有關國有企業部分的談判仍然在進行中。

（四）電子商務隱私議題有分歧

按照2011年11月的框架，TPP成員方將就以互聯網和其他電子方式進行的產品和服務的貿易進行規則的談判，主要涉及對貿易的障礙、海關稅、數字環境、電子交易的認證、消費者保護、本地化要求以及確保信息自由流動的其他條款。

美國認為，隨著全球經濟中使用電子商務的不斷增長，談判上述條款是非常重要的。在TPP談判中，美國的提案要求有關國家不能限制通過互聯網進行的數據傳輸，如果采納了上述條款，就可能會影響各國互聯網審查的國內法律。美國的高科技公司當然主張跨境的數據傳輸應當是不受限制的，反對在數據儲存方面的本地化要求，從而可以促進基于互聯網的服務和云計算的發展。支持論者認為，在數據傳輸方面開放邊境不會削弱對隱私的保護。但諸如澳大利亞、新西蘭等TPP談判方認為，不要求在當地儲存數據與它們本國保護隱私的法律并不一致，澳大利亞認為私人部門并不足以保護隱私，各國政府在數據的跨境流動方面應當有行政裁量權。越南和馬來西亞基于商業或者監管的理由，也要求采取當地含量限制。

TPP“前途未卜”

就目前TPP的前景而言，主要問題就是美國沒有獲得貿易促進授權，美國以政府擁有貿易促進授權來進行整個TPP的談判，但實際上美國并沒有獲得與日本進行自貿協定談判的國會授權，這就使得協定的談判存在比較大的不確定性。

另外一個問題就是協定條款對潛在成員具有的影響問題。TPP談判方都承認，目前談判能獲得的經濟利益其實并不大，除非諸如中國這樣的大型經濟體加入協定。如果協定條款規定得過于嚴格或者產生的利益過少，那其他經濟體就未必愿意加入TPP，所以談判成員就不能只顧及自身利益，也必須為潛在加入協定的成員考慮。就協定條款而言，TPP雖然允許其他經濟體加入協定，但基本上不會重新再進行談判，一旦形成協定文本，其他經濟體就只能從整體上接受協定條款。

就目前協定的最新談判進展而言，美國當然也有自己的國家利益。TPP是奧巴馬加強同亞洲關系的支柱，美國希望這些亞洲國家向美國出口商和投資者進一步開放市場，以促進美國的經濟增長和就業增加。具體而言，美國希望日本減少農產品進口關稅，但目前雙方意見分歧很大。韓國政府表示將深度分析加入TPP對農、牧、水產業等敏感領域造成的影響，并積極聽取利害關系各方和專家的意見，也是“顧左右而言他”。總之，上述亞洲國家并不打算在TPP上讓步，TPP談判預計不會很快結束。（作者葉波為上海對外經貿大學副教授；梁詠為復旦大學法學院副教授）

編輯|趙麗芳 lifang.zhao@wtoguide.net