與分稅制原則有關的幾個認識問題

陳頌東

（鄭州升達經貿管理學院,河南 451191）

與分稅制原則有關的幾個認識問題

陳頌東

（鄭州升達經貿管理學院,河南 451191）

內容提要：分稅制實施以來，社會各界對與分稅制有關的財力、財權、事權、支出責任等概念之間相互關系的認識依然模糊，嚴重制約了分稅制的有效實施。因而，有必要對這幾個概念之間的關系予以澄清，以此來推動分稅制的運行。本文重點圍繞事權與支出責任相適應；事權與財權、財力相匹配；支出責任劃分是收入劃分基本依據等基本命題，進行分析和探討。

分稅制事權與財權財力支出責任

我國的分稅制已經運行了20多年，實踐證明是成功的。它有效扭轉了中央財政的被動局面，實現了中央財政收入和地方財政收入的快速增長，但也出現了地方財政支出嚴重依賴中央轉移支付的矛盾。而這又與人們對財力、財權、財政支出責任、事權等相關概念之間關系的模糊認識有關。必須對這幾個概念之間的關系重新解釋，達到統一思想、形成共識之目的。

一、是事權與支出責任相適應嗎？

中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確指出：“建立事權與支出責任相適應的制度”。眾所周知，與分稅制有關的概念有財權、財力、事權或財政支出責任。在西方的分稅制理論中，沒有事權這一術語，而是以支出責任范疇來代替我們所說的事權概念。這意味著，在西方的財政實踐中，某級政府的事權就是本級財政的支出責任，兩者合二為一。然而，在我國的財政理論中，卻同時存在事權和支出責任兩個概念。言外之意，我國的財政實踐中出現了某級政府的事權與其財政支出責任脫節的現象。也就是說，即使某項事權屬于某級政府，但該級政府并未完全履行其支出責任。比如，口岸建設、部隊營房建設等本是中央的事權，但地方卻承擔了部分支出責任。相反，因農村稅費改革造成的地方財政減收，中央財政卻承擔了中西部地區公務員工資發放的部分支出責任，而公務員的工資本應由地方財政承擔全部的支出責任。因而，有必要強調事權與支出責任的統一關系，即某級政府的事權就是該級財政的支出責任。那么，應如何表述事權與支出責任的統一關系？是事權與支出責任相適應，還是支出責任與事權相適應，抑或是其他？

政府的事權是為社會提供公共產品。在多級政府的架構下，根據公共產品的外部性、信息復雜性和激勵相容原則，可把政府的事權劃分為中央獨有事權、地方獨有事權和中央、地方共有事權。國防、外交、國家安全等屬于中央政府的事權，區域性公共服務屬于地方政府的事權，養老保險等社保項目、跨區域重大建設項目的建設與維修等屬于中央地方的共有事權。“財政乃庶政之母”，政府事權的實現是通過財政支出安排的。中央獨有事權是中央財政的支出責任，地方獨有事權是地方財政的支出責任，中央、地方共有事權是中央財政和地方財政共同的支出責任。既然政府的事權與財政支出責任是統一的，政府間事權的劃分就是各級財政之間支出責任的劃分，并且各級政府的事權是借助財政支出來實現的，顯而易見，事權與財政支出責任的關系應該表達為“財政支出責任與事權相統一”，而不應是“支出責任與事權相適應”，更不應是“事權與支出責任相適應”。①《決定》中指出：“中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任”。這就意味著各級財政之間支出責任的劃分是以中央與地方政府間事權的劃分為依據的，“承擔”針對的是獨有事權，“分擔”針對的是共有事權。因而，政府事權與財政支出責任的關系應為“支出責任與事權相統一”?！敖y一”意指某級政府的事權就是該級財政的支出責任，某級政府的專屬事權是該級財政應履行全部的支出責任，共有事權是中央、地方財政共同履行支出責任?！斑m應”意指支出責任隨事權而變化或事權隨支出責任而變化。[1]“統一”表現為事權與支出責任是并列、平行關系，“適應”表現為事權與支出責任是從屬關系、服從與服務關系，彼此有主次之分?！芭c”有“和”、“跟”之意。“財政支出責任與事權相統一”中的“與”就是“和”的意思，表明財政支出責任和事權是一個統一體。形象地說，事權與支出責任的關系猶如一枚硬幣的兩面，對政府來說，提供某項公共服務是事權；對財政而言，該項公共服務的提供就是該級財政的支出責任。不存在脫離政府事權的財政支出責任，也不存在脫離財政支出責任而實現的政府事權。

《決定》中還有一句話，“對于跨區域且對其他地區影響較大的公共服務，中央通過轉移支付承擔一部分地方事權支出責任”。這句話的意思是，跨區域且對其他地區影響較大的公共服務本應是地方的事權，而中央政府卻以轉移支付形式越權承擔了一部分地方的支出責任。這種說法割裂了事權與支出責任的統一關系，好像跨區域且對其他地區影響較大的公共服務的提供不是中央的事權和支出責任。其實，這種事權恰好是中央、地方的共同事權，雙方都應該履行相應的支出責任。比如，農村義務教育的外部性就是覆蓋全社會的，不僅是當地政府的事權和支出責任，而且也是上級政府以至于中央政府的事權和支出責任。這也正是我國實行“以縣為主”的農村義務教育管理體制的原因。

“某一級政府承擔的事權由各級政府共同出資保證履行事權”的觀點，也是割裂了一級政府的事權和其財政支出責任的統一關系。[2]這句話的意思是，一項事權是某級政府的事權，而不屬于其他層級政府的事權，但其他層級政府卻承擔了支出責任。試想，如果一項事權不屬于某級政府，該級政府會承擔支出責任嗎？假如該級政府真的承擔了一部分支出責任，那實屬權責分離，并非權責統一。

二、是事權與財權、財力相匹配嗎？

一種觀點認為，“事權與財權、財力相匹配的原則應是處理政府間財政關系時更合理的選擇”。[3]在這里，我們暫且不論處理我國政府間財政關系的原則應該是什么，僅就“事權與財權、財力相匹配”的這一表述展開討論。

1994年《國務院關于實行分稅制財政管理管理體制的決定》把“事權與財權相結合”作為按稅種劃分中央和地方收入的原則。然而，仔細分析后就可知道，這一原則是與財政包干體制相適應的。這是因為，在我國的財政包干體制下，政府間事權的劃分是以隸屬關系為依據的，財力的分配基本上是以地方財政收支掛鉤優先配置后，中央再集中部分資金。這表明，政府間財政關系的處理堅持的是財權和事權相結合原則[4]。

1994年，財政部長項懷誠把分稅制的基本內容概括為兩點：一是合理劃分中央和地方兩級政府的事權；二是按照財權服務事權的原則，合理劃分稅種，分設中央和地方稅務機構，建立中央和地方稅收體系。[5]這表明，1994年項懷誠部長所認為的分稅制原則是財權服務于事權。

2006年3月14日十屆全國人大四次會議批準的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》指出：“調整和規范中央與地方、地方各級政府的收支關系，建立健全與事權相匹配的財稅體制”。這一表述并沒有指出什么與事權相匹配。

2006年10月11日中共十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》對分稅制原則表達得更加清楚了一些，“進一步明確中央和地方的事權，健全財力與事權相匹配的財稅體制”。

2011年3月通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》也提出，“按照財力與事權相匹配的要求，在合理界定事權基礎上，進一步理順各級政府間財政分配關系，完善分稅制?！?/p>

2007年的中共十七大報告、2012年中共十八大報告也強調“健全中央與地方財力與事權相匹配的體制”。

從分稅制原則的歷史演變可以看出，截至2012年中共十八大，就財力、財權和事權三者的關系而言，官方文件有三種表述：一是事權與財權相結合，二是財權服務事權，三是財力與事權相匹配。

事權與財權相結合，表明事權和財權是平行關系，二者有交集。而財政理論與實踐均表明，在實行分稅制的國家，通常是先劃分各級政府的事權，然后在政府間劃分財權或財力。因而，分稅制下的財權、財力和事權之間的關系并非是平行關系。

財力與事權相匹配或財權服務事權，均強調了事權是三者關系的核心，財力、財權要圍繞事權轉。這是因為，政府的事權是提供公共服務，而要提供公共服務需要有相應的財力。這個財力可以是一級政府憑借財權獲得的自有財力，也可是一級政府接受轉移支付后的財力，據此形成了財權服務于事權或財力與事權相匹配的分稅制原則。

與財權服務于事權或財力、財權與事權相匹配的原則相反，事權與財權、財力相匹配的原則強調的是財權、財力是三者關系的核心，事權必須圍繞財權、財力轉。豈不知，事權是核心，財力、財權只能服務、匹配事權。否則，政府事權就無法實現，政府也就失去了存在的必要。因此，要準確表達分稅制下財權、財力與事權的關系，事權與財權、財力相匹配的提法并不恰當，財力、財權與事權相匹配的表述比較合適。

三、支出責任劃分是收入劃分的基本依據嗎？

一些學者認為，“支出責任劃分是收入劃分的基本依據”。言外之意，為了實現一級政府的財力與支出責任的匹配，政府間收入的劃分應以各級政府的支出責任的大小為依據。一級政府財政支出責任越大，就應劃分給該級政府更多的收入；一級政府財政支出責任越小，就應劃分給該級政府較少的收入。如果這里的“收入”是指一級政府接受轉移支付后的總財力，這一說法無可厚非。但需要看到，一級政府的自有財力是其總財力的重要組成部分，而構成其自有財力的稅收劃分并不是以支出責任的大小為基本依據的，①自有財力包括一級政府的專享稅、共享稅收入和收費等非稅收入。而是以稅種屬性為依據的。

美國著名財政學家馬斯格雷夫提出了依據稅收屬性劃分稅收的原則：以收入再分配為目標的累進稅應劃歸中央，如所得稅；以穩定經濟為手段的稅種應歸中央，具有周期性穩定特征、收入起伏不大的稅收歸地方；地區間分布不均的稅源歸中央；課征于流動性生產要素的稅種最好劃歸中央，如增值稅，而課征于非流動性生產要素的稅種最好劃歸地方，如財產稅；依附于居住地的稅收適合劃歸地方，如消費稅、銷售稅；收益性稅收和收費對各級政府都適用。[6]

收費的政府間劃分遵循的是受益原則。哪一級政府提供了公共產品，哪一級政府就應該收費，以收費來彌補公共產品的提供成本。

政府間事權和支出責任的劃分依據外部性、信息復雜性和激勵相容性原則。如果外部性主要發生在地方，其事權應屬于當地政府。如果信息分散程度越大、越不容易對稱，越適合地方基層處理；信息分散程度相對小一些，相對容易對稱，且外部性屬于全局的，適合中央政府處理。如果中央和地方各級政府都按照劃定的職能盡力做好自己的事情，可以使得全局利益最大化，這種制度安排就是激勵相容。[7]

既然事權和支出責任的劃分與稅收、收費的劃分遵循不同的原則，一級政府獲得稅收、費和為履行其事權和支出責任對財力的需求肯定不相等，怎么能說支出責任的劃分是收入劃分的基本依據？當然，政府間收入的劃分要考慮稅種屬性、事權與支出責任的劃分狀況、地區間財力差異程度等因素，但這里的“收入”應把一級政府除自有財力以外的轉移支付收入也包括在內。如果一級政府的自有財力無法滿足履行其事權的財政支出責任對財力的需要，上級政府可以通過轉移支付來安排，以實現財政的縱向平衡。而這也正是轉移支付制度存在的原因之一。

與上述觀點相似的說法也有商榷的必要，即“支出責任的劃分是稅種劃分的基礎”。[8]這一說法的理由是，各級政府的財源應基本與所需承擔的支出責任相符。如果地方某級政府的財源大部分由中央政府提供，它就不會象花自己的錢那樣關心支出的成本與效益。如果中央對地方的轉移支付設計得不合理，很可能會鼓勵地方故意減少稅收和增加財政支出。

這一說法有一定的道理，因為根據財政分權理論，支出責任的劃分優先于稅種劃分。不過，這里的“優先”是指先劃分各級政府的事權和支出責任，再按稅種劃分各級政府收入的這樣一個先后次序，而不是根據支出責任的劃分狀況來決定稅種的劃分。當然，正如上文所述，稅種的劃分要考慮支出責任的劃分狀況，但不能作為稅種劃分的基礎。

是否是一級政府用自有收入比用轉移支付收入來安排支出，該級政府更關心支出的成本和效益？我認為并非如此。因為一級政府獲得的轉移支付收入也是自己的收入，只是與自有收入相比，它的來源渠道不同。不能說政府對用自有收入安排的支出就更關心，而不關心用轉移支付收入安排的支出的成本、效益。其實，一項支出的效益與收入的來源無關，關鍵是看對財政支出的監督、約束是否到位，預算的安排是否合理，項目的可行性論證是否充分等。

如果說地方用中央轉移支付安排的支出效率相對于自有收入真的比較低的話，那也是我國分稅制的不足所致。目前，我國地方財政支出的大約40%來自中央的轉移支付，西部地區更高，并且轉移支付資金下達不及時，專項轉移支付比重又太大，制約了地方預算的安排和資金的統籌使用。這既有政府間事權和支出責任以及稅收劃分不合理的原因，也有轉移支付制度設計的缺陷。

〔1〕 柯華慶.財稅分級制原則的體系構建［J］.理論視野，2014 （12）.

〔2〕 白景明.統籌考慮事權、支出責任和收入劃分［N］.中國社會科學報，2015-3-30.

〔3〕 楊志勇.分稅制改革中的中央和地方事權劃分研究［J］.經濟社會體制比較，2015（2）.

〔4〕 陳頌東.我國分稅制原則的爭議與啟示［J］.地方財政研究，2015（5）.

〔5〕 項懷誠.財政分稅制［M］.//中央財經領導小組辦公室.當前幾項重大經濟體制改革.北京：人民出版社，1994：89.

〔6〕 李齊云.建立健全與事權相匹配的財稅體制研究［M］.北京：中國財政經濟出版社，2013：98.

〔7〕 田國強.中國改革歷史、邏輯和未來［M］.北京：中信出版社，2014：354.

〔8〕 馬駿.論轉移支付［M］.北京：中國財政經濟出版社，1998：134.

【責任編輯張兵男】

G812.42

A

1672-9544（2016）07-0060-04

2015-06-04

陳頌東，教授，經濟學博士，研究方向為財政學。